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Vision socio-économique

Inmigración y derechos humanos

Enrique Oteiza

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Legislación inmigratoria vigente y derechos humanos

1Ya han pasado veinte años desde 1983 y todavía no ha sido posible, en el dificultoso tránsito hacia el establecimiento y la consolidación de un régimen político democrático en la Argentina, derogar la retrógrada “Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración” (conocida como ley Videla) promulgada en 1981 por la última dictadura. El Congreso de la Nación no ha logrado aún el acuerdo necesario para reemplazar dicha ley y sancionar una nueva que garantice a los inmigrantes radicados o que se radiquen en nuestro territorio, los derechos humanos fundamentales que establece la Constitución.

2La Constitución vigente (sancionada en 1994) mantiene el Preámbulo de la Constitución de 1853 que dice textualmente: “..., promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino...”. Esta amplitud del Preámbulo, que explícitamente extiende los derechos fundamentales sancionados en la Constitución a todos los habitantes del suelo argentino, se ha invocado frecuentemente ante el atropello o denegación de algunos de dichos derechos a individuos o grupos que habitan el país, tales como el hacerlos víctimas de diversas formas de discriminación, ya sea por su origen nacional -como ocurre con inmigrantes provenientes de algunos países latinoamericanos de la sub-región-, sus creencias políticas o religiosas o motivos de índole étnico o racial, etc.  Los artículos 14 y 14 bis de la Constitución extienden explícitamente la protección de los derechos civiles, culturales y económicos-sociales a todos los habitantes de la Nación: “... conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio...” (artíc. 14). Explicita también que “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.” (artíc. 14 bis). El artículo 15 establece la prohibición de cualquier forma de esclavitud y define todo contrato de compra y venta de personas como un crimen. El artículo 16 determina que: “La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley...”. El artículo 18 dice: “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa...Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por causas políticas, toda especie de tormento y los azotes.” El artículo 20 explícita que: “Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano...”. Por otra parte la Constitución del 94 volvió a aprobar, sin modificación, el viejo artículo 25 de la anterior Constitución, que establece: “El Gobierno Federal fomentará la inmigración europea...” (El mantenimiento de este artículo en la nueva Constitución ha sido unánimemente criticado  por los especialistas en política inmigratoria, ya que no responde a la realidad de los flujos migratorios internacionales en los que la Argentina está inserta y pone en evidencia una preferencia que en el contexto actual adquiere una connotación manifiestamente discriminatoria). El artículo 75, inciso 17 reconoce de manera explícita los derechos fundamentales, culturales e identitarios de los pueblos indígenas argentinos: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos”. Si bien este artículo constituye un avance importante, no  toma debida cuenta de que la mayor parte de dichos pueblos indígenas, cuya existencia es anterior a la de la Argentina, tenían territorios que se extendían mas allá de los límites de nuestro país abarcando también comarca de países vecinos, lo cual se pone en evidencia en diversos tipos de obstáculos que confrontan  inmigrantes pertenecientes a los mismos ‘pueblos sin Estado’, cuando llegan a nuestro país. Para finalizar esta breve reseña es importante recalcar que el mismo artículo 75 en su inciso 22 establece que los principales tratados internacionales de derechos humanos universales (o sea vigentes para todas las personas por el hecho de existir, independientemente de su nacionalidad de origen y otras características individuales), a los que nombra de manera taxativa, tienen jerarquía constitucional y deben entenderse como complementarios de los derechos y garantías reconocidos en sus artículos precedentes, por la Constitución. El otorgamiento de rango constitucional a estas convenciones es de extremada importancia para la protección  de los inmigrantes, ya que extiende el alcance de dichos derechos a todos los habitantes del país, nacionales o extranjeros, por su sola condición humana. También  porque dichas convenciones especifican y condenan con mayor precisión delitos ya sea de Estado o cometidos en otros ámbitos de la sociedad –donde el estado debe velar para que ellos no ocurran- tales como el genocidio; toda forma de discriminación racial, de género, religiosa, ideológica o política;  prohibe y penaliza la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes; estableciendo asimismo un ámbito de protección especial para los derechos del niño; etc. (Nota: Los subrayados dentro de las citas son del autor del presente texto).

3La Ley Videla, que sigue por lo tanto vigente, dejó sin efecto la vieja Ley Avellaneda -sancionada en 1876-, de carácter liberal-aperturista, por considerar que “no existe posibilidad jurídica ni práctica para su aplicación”. Postula asimismo la conveniencia de un texto único y global, que legisle todos los aspectos del fenómeno migratorio, sin olvidar el fomento de la inmigración que expresamente se declara una vez más, debe ser europea. Los Considerandos argumentan la necesidad de atraer extranjeros para consolidar y acrecentar nuestro patrimonio poblacional. Es más, afirman que uno de los objetivos del Proceso de Reorganización Nacional (la última dictadura) es el de aumentar la población1, constituyendo la inmigración uno de los medios para lograrlo. Al Estado se le otorga un rol activo, con facultades directas para promover corrientes migratorias, pero por razones distintas de las que inspiraron la Ley Avellaneda –que apuntaba, en la perspectiva de los sectores dirigentes de la segunda mitad del Siglo XIX, a aniquilar o expulsar a los indígenas y poblar el territorio sobre todo con inmigrantes de origen europeo, con el fin de superar la escasez de ‘mano de obra’, imprescindible para poner en producción la tierra fértil que fue rápidamente apropiada en grandes extensiones por una minoría porteña y otras minorías más pequeñas ubicadas en algunas ciudades del interior del país (especialmente en ciudades de la línea Rosario, Córdoba, Mendoza, para el norte)-2. La Ley Videla acentúa fuertemente las atribuciones del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio del Interior, para establecer los lineamientos y pautas generales de la política de inmigración, determinando qué zonas del territorio nacional se priorizarán para su poblamiento (esta Ley promulgada durante la última dictadura despoja al Poder Legislativo de toda atribución en esta materia, lo cual es coherente con el hecho de que el Congreso de la Nación no estaba en funcionamiento)3.

4Los rasgos autoritarios de la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración, se confirman al establecer que todos los programas de asentamiento de inmigrantes -públicos o privados, nacionales o provinciales- deberán contar con la intervención del Ministerio del Interior. Dicha Ley coloca también al Fondo Nacional de Poblamiento en jurisdicción del mismo ministerio, otorgándole las funciones de promoción, selección, traslado y alojamiento de inmigrantes. El Poder Ejecutivo, a través del citado Ministerio queda facultado para expulsar a todo extranjero cualquiera sea su situación de residencia cuando: a) resulte condenado por juez argentino por delito doloso con pena mayor de cinco años; b) realizare en el país o en el extranjero actividades que afecten la paz social, la seguridad nacional o el orden público, denegando a quienes sean objeto de estas medidas el derecho universal a recurrir a la justicia en términos igualitarios o sea al debido proceso. En relación con el trabajo remunerado, la Ley Videla incorpora lo establecido por una ley dictada en 1967, durante el gobierno militar del general Onganía -Ley 17294-, denominada “Ley de represión de la inmigración clandestina”, que expresamente prohibe a todo extranjero ilegal desarrollar tareas o actividades remuneradas. Las reparticiones públicas, empleadores, hoteleros, etc., deberán exigir constancia de residencia legal, debiendo denunciar las situaciones irregulares en un plazo máximo de 24 horas, en caso contrario se le aplicarán severas multas. Si bien la norma puntualiza las categorías de admisión y permanencia de extranjeros, delega en el poder administrador el establecimiento de las condiciones, requisitos y recaudos de admisibilidad, pues la “política migratoria debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza mutante de los distintos procesos migratorios.”

5La Ley Videla subraya los aspectos discriminatorios en relación a los inmigrantes latinoamericanos, por comparación con los inmigrantes europeos, que ya se hizo explícito a partir de la de la Constitución promulgada en 1853. El texto legal establece políticas restrictivas respecto de los inmigrantes limítrofes, “[...] ampliándose las actividades de control y expulsión (sin intervención judicial). Subyace en la Ley General de Migraciones la ‘doctrina de seguridad nacional’, observándose el fenómeno migratorio desde una óptica casi exclusivamente policial incompatible con las garantías otorgadas por la Constitución y los instrumentos del ‘derecho internacional de los D.H.’. Esta norma es la que se encuentra aún hoy vigente (Ley 22439); siendo las modificaciones introducidas por el Congreso Nacional a partir de 1983 de carácter secundario. En efecto, la Ley 23564 de 1988; la Ley 23860 de 1990; la Ley 24008 de 1991; y la Ley 24393 de 1994, sólo enmiendan el texto original en relación a la necesidad de actualizar los montos de las multas, las cauciones, las tasas retributivas de servicios y ciertas competencias administrativas.4

6En el ya largo período post-83, si bien no se logró establecer una política inmigratoria adecuada a los cambios experimentados en los flujos migratorios actuales -sobre todo por la cuasi desaparición de la inmigración europea-, ni al régimen de la Constitución de 1994, no se careció sin embargo de iniciativas. En efecto, a partir del ’83 se presentaron en el Congreso de la Nación varios proyectos de ley, cinco de ellos proponiendo la derogación la Ley Videla y su reemplazo por otro instrumento legal, y otros seis que apuntaban a reformar sólo algunos aspectos de dicha ley; no todos los proyectos presentados son compatibles con la vigencia de la Constitución5. La mayoría de estas propuestas ya perdieron su carácter de iniciativas parlamentarias (por vencimiento del período reglamentario a tal efecto). En este período, se introdujeron varias reformas al Reglamento de la Ley General de Migraciones -en 1987, 1994 y 1998-, que contribuyeron a acentuar el carácter restrictivo de las políticas migratorias vigentes, sobretodo la última reforma del ’98.

7Es importante destacar que el fin de la última dictadura, al permitir el debate público y la realización de trabajos de investigación serios en la materia, hizo posible aclarar varios equívocos respecto a la inmigración proveniente de la sub-región, que contribuirían a alimentar prejuicios favorables para el mantenimiento de políticas inmigratorias heredadas de la dictadura. También las Comisiones de Población y Recursos Humanos de ambas Cámaras del Congreso Nacional, si bien no lograron los acuerdos necesarios para reemplazar la Ley Videla, mantuvieron vivo el debate y a través de ‘pedidos de informe’ al Poder Ejecutivo, contribuyeron a morigerar un discurso oficial y prácticas represivas dirigidas contra inmigrantes de la sub-región, hechos repudiables que se multiplicaron sobre todo durante la segunda mitad de la década de los ’90.

8A la luz de la experiencia de los últimos 20 años, no cabe duda que el mantenimiento de la normativa vigente, al favorecer la ilegalización de los inmigrantes provenientes de la sub-región, se presta a la existencia de diversas formas de abuso tanto por parte de los gobiernos nacional, provinciales y municipales, en particular: la Dirección Nacional de Migraciones y las Fuerzas de Seguridad Interior: policías, gendarmería y prefectura...; como de otros actores sociales: gestores, escribanos, abogados y empresarios inescrupulosos, quienes se aprovechan en múltiples formas de la indefensión en que se encuentran dichos inmigrantes, especialmente los trabajadores inmigrantes y sus familias (aquellos que tienen menos posibilidades de legalizarse y defenderse debido a que son los más carenciados).

Medidas excepcionales: amnistías inmigratorias y convenios con países vecinos y el Perú

9En medio de esta realidad contradictoria se aprobaron, al igual que en otros períodos de gobierno relativamente democráticos, dos ‘amnistías inmigratorias’, la primera en la década de los 80 durante el gobierno del Presidente Alfonsín y la segunda en el período 92-94 durante el gobierno del presidente Menem. Si bien estas medidas revisten un carácter de excepcionalidad  y ciertamente no sustituyen la necesidad de reemplazar una ley de Migración cuestionable, muestran sin embargo el carácter contradictorio de las políticas migratorias reales a lo largo de esta prolongada etapa de transición frustrada.

10Cabe destacar también, la firma de acuerdos bilaterales en materia de migraciones con Bolivia y Perú, que aunque sub-óptimos en términos de su alcance, contribuyeron a  aliviar la penosa situación de un número importante de inmigrantes indocumentados provenientes de dichos países, ya radicados en la Argentina, quienes así pudieron regularizar su situación legal.

Discurso oficial y discriminación

11Lamentablemente, durante el período 1994-1999 –segunda mitad de los períodos gubernamentales del Presidente Menem-, se produjo un serio retroceso en las políticas y actitudes públicas, con el surgimiento como se ha mencionado de un discurso oficial abiertamente xenófobo y estigmatizante, dirigido contra inmigrantes provenientes de algunos de los países de la sub-región. Dicho discurso, proferido desde las más altas magistraturas del gobierno, constituyó una flagrante violación de la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, incorporada a la Constitución Nacional. Una de sus características consistió en falsear la información sobre la cantidad anual de inmigrantes de países de la sub-región que llegaban a la Argentina en esos años –exagerando las cifras-; atribuyendo también a los inmigrantes de ese origen la responsabilidad de muchos de los males sociales que padece nuestro país; así ellos habrían sido responsables por la reaparición de la epidemia de cólera (y otras ‘enfermedades de la pobreza’), la falta de vivienda (cuando son en buena medida quienes las construyen!), el desempleo, el aumento de la delincuencia, la saturación de hospitales, etc. Estudios realizados por investigadores competentes, pusieron en evidencia la falsedad de estas acusaciones xenófobas y racistas (dirigidas fundamentalmente a inmigrantes con características étnicas diferentes de las europeas). El manejo discursivo tendiente a amplificar prejuicios existentes en vastos sectores de la población pareció tener la intención de construir la figura del ‘chivo expiatorio’, para desviar la atención sobre las causas y las responsabilidades del deterioro social, producto fundamentalmente de las políticas económicas y sociales del período, recordando trágicas experiencias protagonizadas por connotados regímenes dictatoriales del siglo XX. También algunos sectores de los medios masivos de comunicación fueron co-responsables en alimentar esta campaña.

12Por otra parte, es oportuno destacar que se puso de manifiesto asimismo una saludable reacción de sectores de la sociedad frente a estas peligrosas acciones tendientes a alimentar la discriminación y la xenofobia respecto a los inmigrantes de la propia región. Esta reacción, contribuyó a esclarecer la opinión pública tanto en relación con los datos de la realidad, como sobre los derechos de los inmigrantes. En esta tarea actuaron colectividades extranjeras que ya hoy no reciben inmigración significativa, representantes de colectividades de inmigrantes de origen latinoamericano, dirigentes políticos de varios partidos, representantes de diversas religiones, la comunidad de investigadores que trabajan sobre inmigración, organismos de derechos humanos, autoridades de países vecinos y también numerosos periodistas y medios masivos de comunicación.

Desinformación y prejuicios

13Es oportuno examinar algunos de los equívocos que alimentaron prejuicios bastante difundidos y afectaron la percepción de diversos actores sociales6 respecto a la población no nativa proveniente de países limítrofes y del Perú, brindando sustento al mantenimiento después de 1983 de las políticas inmigratorias vigentes, claramente  anticonstitucionales y antidemocráticas, situación que se agravó en la segunda mitad de la década de los ‘90.

141.En primer lugar, no es difícil disipar la noción falsa pero muy difundida respecto de un presunto surgimiento y crecimiento explosivo reciente de la inmigración proveniente de la sub-región en la que la Argentina está inserta. Esta imagen distorsionada no se ajusta a los datos de la realidad, como se aclara de manera fehaciente al repasar desde una perspectiva histórica la información censal pertinente y algunos trabajos de investigación relativamente recientes. Un primer dato a tener en cuenta, que incidió en esta imagen distorsionada, es que la magnitud de la inmigración europea masiva que se incrementó de manera notable a partir de 1880 y se mantuvo con altibajos hasta poco después de 1950, contribuyó a la percepción errada de que mientras dicha inmigración se extinguía, surgía y crecía una nueva corriente inmigratoria, proveniente de países latinoamericanos, fundamentalmente de los países vecinos y más tarde del Perú. Esta lectura de la realidad es a todas luces falsa, ya que la inmigración latinoamericana no constituye un fenómeno nuevo, ni tampoco experimentó en las últimas 2 ó 3 décadas un crecimiento explosivo. Sin embargo, esta percepción equivocada, alimentada por autoridades gubernamentales durante la década de los ‘90, chocó con prejuicios existentes en sectores de la sociedad argentina que habían ido adquiriendo una identidad de carácter europeizante que, aunque confusa, se fue conformando a lo largo de casi un siglo de inmigración europea masiva. Esta identidad recogió tendencias al menosprecio y a la discriminación de las poblaciones indígenas y criollas preexistentes desde el período colonial en las élites de poder tradicionales –presentes también en Europa-. Así, esta supuesta ‘nueva inmigración’ que llegaba de países de la sub-región, fue percibida por importantes sectores de la clase media y alta de nuestra sociedad como amenazante, desde una mirada racista y xenófoba.

15Para aclarar el equívoco detrás del prejuicio, es ilustrativo revisar con perspectiva histórica datos censales que muestran de manera elocuente, desde el primer censo nacional de población realizado en 1869 hasta el más reciente de 1991, la presencia continuada en la Argentina de un número significativo pero no exorbitante de inmigrantes nacidos en los países limítrofes y el Perú, o sea en la sub-región. El crecimiento de esa población mantuvo un ritmo moderado, acompañando -aunque con fluctuaciones- el crecimiento de la población total del país a lo largo de todo el  período 1869-19917.

16CUADRO I

17Población no nativa proveniente de países limítrofes y no limítrofes

18(Datos de los Censos Nacionales de Población de 1869 a 1991) *

19–En números absolutos-

Países de Nacimiento

1869

1895

1914

1947

1960

1970

1980

1991

Limítrofes

41.360

115.892

206.701

313.264

467.260

533.850

753.428

817.144

No limítrofes

168.970

890.946

2.184.469

2.122.663

2.137.187

1.676.550

1.149.731

811.032

20* Como se desprende de los años en los que se realizaron los censos nacionales, los intervalos entre ellos fueron variables, para regularizarse con frecuencia decenal recién a partir de 1960.

21Se observa a través de estas cifras –si se las compara manera aproximativa por década- que efectivamente el crecimiento del número de extranjeros de origen latinoamericano fue moderado, por comparación con el enorme crecimiento del número de extranjeros provenientes de países no limítrofes a partir de 1898, que se reduce rápidamente recién  a partir del censo del ’60. Como es sabido este crecimiento veloz de la población de no nativos de origen fundamentalmente europeo es la consecuencia natural de la gran expansión de la inmigración transoceánica, explosiva entre 1880 y 1920 (los censos reflejan stocks poblacionales resultantes de la dinámica de acumulación de los saldos migratorios netos, que varían en el tiempo, y también de la dinámica demográfica de los distintos grupos que componen la población total). La serie de datos censales presentada en el Cuadro I confirma que la ‘población no nativa proveniente de países limítrofes’, no experimentó en ningún periodo intercensal –a diferencia de la de origen transoceánico- un crecimiento explosivo, si bien existieron fluctuaciones no insignificantes. Por lo tanto, las corrientes inmigratorias que alimentaron las colectividades de habitantes nacidos en los países vecinos tampoco experimentaron en ningún período un crecimiento explosivo.

22En cuanto a la percepción equivocada de que la inmigración de origen sub-regional es reciente, hay que reconocer que hasta no hace muchos años numerosos especialistas en temas migratorios y poblacionales de la Argentina, compartían la idea de que se había producido un ‘desborde’ de dicha inmigración en las últimas décadas, hasta que el análisis simple de los datos en perspectiva histórica confirmó la realidad ya expuesta. Fue probablemente el orden de magnitud muy superior en términos numéricos de la inmigración transatlántica durante el prolongado período 1880-1950, que al disminuir de manera veloz hizo más visible la inmigración de la sub-región, que siempre había existido, sobre todo a medida que la dinámica demográfica fue reduciendo el stock de no nativos provenientes de países no latinoamericanos.

23A partir de los orígenes de la nueva Nación Argentina, tuvieron que transcurrir muchas décadas hasta que las fronteras de su actual territorio se definiesen después del comienzo de la guerra de independencia que siguió al 25 de mayo de 1810. La dinámica de la inmigración internacional atravesó desde entonces por etapas bien definidas, donde se observa sin embargo que el flujo inmigratorio relativamente más estable y continuado fue precisamente el proveniente de la sub-región. Como antecedente histórico de largo plazo, resulta interesante tener presente la magnitud –y la violencia- de los procesos poblacionales que tuvieron lugar en América8. En el caso de la Argentina cabe destacar que fue aproximadamente a partir de 1870 que en nuestro país se vinculó intensamente al fenómeno de las migraciones europeas masivas, la inmigración llamada también transatlántica.

242.Continuando con el examen de los prejuicios que incidieron en el mantenimiento de la ley Videla, también es importante tener en cuenta la conformación identitaria de amplios sectores de la población argentina de origen inmigratorio europeo. Las nuevas identidades surgidas del proceso de asimilación de estos inmigrantes y sus descendientes, fueron quizás mal procesados por un sistema educativo que enfatizó una noción demasiado elemental y racista (europeizante o hispanizante -según el período-) de integración, en lugar de brindar perspectivas más amplias y enriquecedoras. Se ignoró así la diversidad real mayor, de carácter pluricultural, de toda la población, lo que hubiera ayudado también a una constitución identitaria diferente de la nueva sociedad con respecto a la que se fue plasmando en el Siglo XX, ubicando a la sociedad argentina mejor en la sub-región de América Latina en la cual está inserta. El temprano proceso de urbanización, acelerado por el patrón de fuerte concentración de la propiedad de la tierra fértil, en un contexto de crecimiento económico, contribuyó a conformar importantes sectores sociales en los que se consolidó la clase alta y se expandió de manera notable la clase media. Estos nuevos sectores urbanos, algunos de los cuales poseían un considerable poder político y económico, fueron adquiriendo a lo largo del período 1880-1960 rasgos sociales y culturales, formas de percepción y características discursivas que configuraron una suerte de identidad que en trabajos anteriores9 hemos denominado ‘europeizantes’ (fantasías respecto a la identidad argentina como superior a la de otros países latinoamericanos por ser ‘europea’, a definir la argentina como un país ‘europeo’ -equívoco que desapareció, por cierto, del discurso del ciudadano de clase alta y media de los EEUU ya a mediados del el siglo XIX-)10. Es a partir de estas formas identitarias que se construyen las percepciones, las maneras de ver al otro, la alteridad, la pertenencia y la exclusión, el racismo, la discriminación y la xenofobia selectiva (los extranjeros de cierto origen son vistos con desprecio u odio, los de otros orígenes no son vistos, mientras que los que provienen de algunos países o regiones son vistos con admiración).

253. El intenso proceso de urbanización de los últimos cien años experimentado en todos los países de la sub.-región, al que ya hemos hecho referencia, -más marcado aún en la Argentina y el Uruguay-, también se refleja en la localización de los inmigrantes de los países vecinos en el territorio argentino y su presencia creciente en los núcleos urbanos. En el estudio ya citado11, a partir de los datos de la zona de residencia de los inmigrantes provenientes de los países vecinos durante la última amnistía inmigratoria (1992-94), se confirma que los inmigrantes bolivianos están radicados principalmente en la región noroeste del país y en los grandes núcleos urbanos; los inmigrantes chilenos predominantemente en la zona de Cuyo, Patagonia y en menos medida en grandes núcleos urbanos; los paraguayos en el noreste y grandes núcleos urbanos; los uruguayos en el litoral y grandes núcleos urbanos. De acuerdo a la información disponible de otros estudios, los inmigrantes peruanos estarían ubicados en Cuyo y también en los grandes núcleos urbanos (Mendoza es la principal vía de su ingreso terrestre al país). Así la inmigración latinoamericana se ha hecho más visible en nuestra Capital, en donde se definen las políticas nacionales, se genera el discurso oficial de alcance nacional y se plasman y difunden la mayor parte de las visiones e interpretaciones de los procesos sociales y políticos que ocurren en el país.

264. Existen también prejuicios fundados en falta de información, sobre el nivel educativo de las colectividades de inmigrantes provenientes de la sub.-región (a diferencia de las colectividades del mismo origen radicadas en el país desde hace ya muchos años). En un interesante trabajo de Adela Peregrino, en el que se analizan las corrientes migratorias entre países de América Latina y el Caribe, se observa al respecto lo siguiente: “Los progresos en la educación en todos los países de la región se manifiestan en el aumento del número de años de estudio entre los emigrantes de los países limítrofes [se refiere a los países limítrofes de la Argentina]. Sin embargo, es bastante evidente que el nivel educativo de los uruguayos, seguido por el de los chilenos y peruanos, es más elevado que el del resto de los originarios de los países limítrofes... “Aún cuando el nivel educativo de los inmigrantes de los países limítrofes se incrementa década a década, los que se insertan en el mercado de trabajo como profesionales y técnicos se mantienen en la misma proporción en los datos de los Censos de 1980 y 1990.... “De acuerdo a los datos censales, los peruanos se destacan por el elevado nivel educativo así como por la alta participación de profesionales y técnicos”, información que difiere marcadamente de la imagen que muchos argentinos tienen de los inmigrantes de este origen. A la luz de la información disponible en el trabajo citado, salvo en el caso del Paraguay, las colectividades de no nativos provenientes de los países vecinos tenían, de acuerdo al Censo de 1991, algo más del 20% de sus miembros con 10 o más años de escolaridad, y sólo entre el 27% (Bolivia) y el 6% (Uruguay) de ellos con menos de 4 años de escolaridad. La situación real es pues dinámica y muestra una tendencia positiva en términos de nivel educativo de los inmigrantes de la sub.-región12.

Derechos humanos de los inmigrantes provenientes de los países vecinos y del Perú, en el período post ‘83

27Una de las características generales de los inmigrantes a nivel internacional es la de constituir un sector de la población relativamente más vulnerable en lo que se refiere a la protección de sus derechos humanos, que la población nativa. Por otra parte el acceso a dichos derechos varía según el país de origen del inmigrante (en la Argentina no es lo mismo en este aspecto ser un europeo del este que un europeo del oeste, o un uruguayo que un boliviano). Esta desprotección relativa, o grado de vulnerabilidad, resulta de la suma de factores: en primer lugar, no contar más con la protección que el emigrante pudiera haber tenido en su país de origen, por limitada que ella fuera; en segundo término, el constituir en su gran mayoría poblaciones de trabajadores pobres y frecuentemente sumergidos en la marginalidad y la pobreza en sus países de origen, situación que aunque algo mejorada, tiende a continuar bajo distintas formas, para la mayor parte de ellos –por lo menos por un largo período- en el país de destino; y finalmente en el caso de la Argentina como país receptor, para el caso de los inmigrantes latinoamericanos –en su mayoría trabajadores pobres-, las dificultades adicionales de encontrarse con una política inmigratoria que tanto en los aspectos normativos como en lo que se refiere a su aplicación, los discrimina comenzando porque muchos de ellos sufren largos períodos de ilegalización (por comparación con quienes forman parte de la ‘inmigración deseada’, aunque casi inexistente, la europea).

28Es importante destacar, a los efectos de concebir una nueva ley general de inmigración, que es en buena medida la política de ilegalización de la inmigración real de origen latinoamericano, la principal responsable del alto grado de vulnerabilidad en materia de derechos humanos que ella padece. Incluso las graves violaciones a los derechos humanos sancionados en nuestra Constitución en materia de discriminación13, experimentados por muchos de dichos inmigrantes, serían sin duda excepcionales o mucho menos frecuentes si la política inmigratoria gubernamental no tuviera ella misma un carácter marcadamente discriminatorio hacia los vecinos de la sub.-región, tanto en sus aspectos normativos, como de aplicación de las normas. Es casi una paradoja que mientras los países de la Unión Europea han liberalizado las migraciones entre países vecinos de la sub.-región, la Argentina ilegaliza a los vecinos y otorga una preferencia constitucional a los europeos, preferencia que está claramente establecida en la Ley Vitela vigente.

29Un ejemplo de la vulnerabilidad extrema a la que puede llevar este tipo de política, se hizo patente en el caso de los más de setenta ataques con robo y en algunos casos torturas físicas perpetradas recientemente a quinteros bolivianos radicados en el Gran Buenos Aires (se trata sólo de casos de los que tiene información la fiscalía de Zárate). Este nivel de agresión y abuso alimentado por el racismo, la xenofobia y la discriminación, no podría ocurrir sin el alto grado de impunidad del que gozan tanto autoridades como otras personas de nuestra sociedad si cometen cualquier atropello a inmigrantes de ese origen. Otro triste ejemplo que pone en evidencia la impunidad respecto a delitos caracterizados por la discriminación y diferentes formas de racismo, en este caso en perjuicio de una colectividad argentina, lo constituyen los reiterados y repudiables episodios de profanación a cementerios de la colectividad judía y más recientemente islámica, no esclarecidos. Con frecuencia constituyen casos donde la impunidad es el resultado de complicidades que pueden alcanzar incluso a sectores del Estado –peje. fuerzas policiales-, en los que se desata la violencia originada por hechos de racismo, xenofobia, u otros tipos de discriminación, estimulada durante la segunda mitad de la década del ‘90 desde el discurso oficial, dirigido a estigmatizar a los inmigrantes provenientes de los países vecinos.

30A efectos de señalar mejor aspectos de la política inmigratoria vigente que inciden negativamente en la vulnerabilidad de los inmigrantes de la sub.-región en materia de Derechos Humanos, se presentarán algunos párrafos y artículos fundamentales de la Convención de las Naciones Unidas sobre la ‘Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares’14. Esto permitirá no sólo evaluar aspectos de la política inmigratoria vigente, sino también proveer una orientación para la formulación de una nueva política migratoria adecuada al régimen constitucional actual, lo que se refleja en el Proyecto de Ley de Migraciones actualmente en consideración en la Comisión de Población de la Cámara de Diputados de la Nación patrocinado por los Diputados Rubén Giustiniani y otros.

31Es oportuno recordar que esta Convención internacional fue aprobada en el seno de las Naciones Unidas en diciembre de 1990, y tiene como propósito el de establecer normas mínimas de protección a los trabajadores migratorios y sus familiares, que sean reconocidas universalmente. Su importancia para nuestro país (así como para muchos otros) reside precisamente en que son los trabajadores pobres provenientes de la sub-región, los inmigrantes que experimentan en nuestro país un mayor grado de desprotección.

32En su Preámbulo, la Convención destaca los antecedentes siguientes: “Teniendo en cuenta los principios consagrados en los instrumentos fundamentales de las Naciones Unidas en materia de Derechos Humanos, en particular la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación de la Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño... [y agrega más adelante:] “Teniendo en cuenta también los principios y normas expuestos en los instrumentos pertinentes elaborados en el marco de la Organización Internacional del Trabajo, en especial los convenios relativos a los trabajadores migrantes (Num. 97), y a las migraciones en condiciones abusivas, y la promoción de igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes (Num. 143), y las recomendaciones relativas a los trabajadores migrantes (Num. 86 y Num 151), así como los convenios  sobre la abolición del trabajo forzoso u obligatorio (Num. 29 y Num. 105)...”

33Precisamente las Declaraciones y Convenciones del derecho internacional mencionado en su preámbulo, no sólo configuran un marco jurídico fundamental en materia de derechos humanos, sino que además cuentan en la Argentina con jerarquía constitucional de acuerdo al artículo 22 de la Constitución de 1994.

34En términos generales, cabe destacar que la Convención, en su ‘preámbulo’ reconoce la importancia y magnitud del fenómeno de las migraciones, la situación de vulnerabilidad del migrante y sus familiares, y la necesidad de protección internacional en este ámbito.

35La Convención plantea una clara postura antidiscriminatoria, declarando aplicable el instrumento a todo migrante “sin distinción alguna por motivo de sexo, raza, color, idioma, religión, o convicción u opinión política”. Especifica los derechos que deben serles garantizados, incluyendo los básicos derechos a la libertad, la vida o la justicia; los llamados derechos solidarios tales como los referidos a la igualdad de oportunidades y trato en el mundo laboral, o los referidos a la aceptación de las diferencias culturales, ideológicas o religiosas. También la Convención estipula otros derechos del migrante y su familia, tales como la libertad de movimiento y la posibilidad de participar en los asuntos públicos dentro del Estado receptor, así como la libre decisión sobre la transferencia de los ingresos y ahorros15.

36Este documento promueve la cooperación entre los Estados para las diferentes acciones de políticas migratorias, lo cual adquiere particular relevancia en el caso de la Argentina, que ha avanzado en esa dirección suscribiendo acuerdos migratorios con Perú y Bolivia, antecedentes importantes para procesos de integración regional formulados entre sus miembros, como el Mercosur.

37La Convención brinda por primera vez una definición internacional -aprobada en el marco de la ONU- del trabajador migratorio, de las categorías de dicho trabajador y de sus familiares. Asimismo establece que los trabajadores migratorios son más que entidades económicas o laborales, reconociéndolos plenamente como sujetos protegidos por el conjunto de los derechos humanos fundamentales, incluyendo en dicha protección a los miembros de sus familias y al derecho a la reunificación familiar. También se incluye explícitamente en la protección de sus derechos humanos fundamentales a todos los trabajadores migrantes, tanto documentados como indocumentados, otorgando derechos adicionales a los trabajadores migratorios documentados y sus familiares; entre otros, el derecho a la igualdad de trato con los nacionales de los Estados en materia de empleo, así como en esferas jurídicas, políticas, económicas, sociales y culturales. La Convención se propone contribuir muy particularmente a impedir y eliminar la explotación de los trabajadores migratorios y de sus familiares, poner fin al tránsito ilegal y clandestino, y a las situaciones de irregularidad debida a la indocumentación (situación que en la Argentina deriva de la naturaleza discriminatoria hacia los vecinos, de la propia política inmigratoria, comenzando por la propia Ley Videla vigente). Finalmente, el instrumento apunta al establecimiento de normas mínimas de protección de los trabajadores migratorios y de sus familiares, para ser reconocidas universalmente.

38Si se examina la política inmigratoria existente en la Argentina a la luz de algunos artículos de la Convención, se ponen en evidencia deficiencias importantes en lo que se refiere a la protección de los Derechos Humanos de los inmigrantes.

39Así por ejemplo en el Artículo 2, inc. b) la Convención dice: “Se entenderá por ‘trabajador por cuenta propia’ todo trabajador migratorio que realice una actividad remunerada sin tener un contrato de trabajo y obtenga su subsistencia mediante esta actividad, trabajando normalmente solo o junto con sus familiares, (...)”. La Legislación vigente en nuestro país sólo toma en cuenta a los solicitantes de visa de residencia (para trabajar) a quienes tengan contrato de trabajo (cuando más del 50% de los trabajadores en situación de dependencia en la Argentina no lo tienen).

40El Artículo 16, inc. 4, indica que “Los trabajadores migratorios y sus familiares no serán sometidos individual ni colectivamente a detención o prisión arbitrarias; no serán privados de su libertad, salvo por los motivos y de conformidad con los procedimientos que la ley establezca”; y en el inc. 6 se indica que “Los trabajadores migratorios y sus familiares detenidos o presos a causa de una infracción penal serán llevados sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrán derecho de ser juzgados en un plazo razonable o a ser puestos en libertad.” La Ley Videla -vigente- otorga poderes discrecionales a los organismos del Poder Ejecutivo responsables de la aplicación de la ley, en particular la Dirección Nacional de Migraciones del Ministerio del Interior y a su requerimiento, a las fuerzas de seguridad interior, pudiendo aplicar sanciones, incluso la expulsión, sin instancia judicial.

41El Artículo 18, inc. 1, establece que “Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán iguales derechos que los nacionales del Estado de que se trate ante los tribunales y las cortes de justicia” -desde luego esta igualdad de derechos no existe, cuando los inmigrantes ilegales (un número importante de los inmigrantes reales de la sub-región) no tienen acceso a los tribunales- ; y el inc. 1 del Artículo 22 establece que: “Los trabajadores migratorios y sus familiares no podrán ser objeto de medidas de expulsión colectiva. Cada caso de expulsión será examinado y decidido individualmente” (como ya se ha indicado, la actual Ley de Migraciones no brinda acceso a la justicia a los inmigrantes ilegales).

42Asimismo, la Convención hace referencia explícita, en alguno de sus Artículos, al derecho al acceso a los servicios sociales. El Artículo 28 dice: “Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a recibir cualquier tipo de atención médica urgente que resulte necesaria para preservar su vida, o para evitar daños irreparables a su salud, en condiciones de igualdad de trato con los nacionales del Estado en que se encuentren. Esta atención médica de urgencia no podrá negarse por motivos de irregularidades en lo que respecta a la permanencia o al empleo.” En este aspecto se han experimentado avances, a partir del 2000, en algunas jurisdicciones como p.ej. Capital Federal.

43El Artículo 30 establece que “Todos los hijos de los trabajadores migratorios gozarán del derecho fundamental de acceso a la educación en condiciones de igualdad de trato con los nacionales del Estado en que viven. El acceso de los hijos de trabajadores migratorios a las instituciones de enseñanza o a las escuelas públicas, no podrá negarse ni limitarse a causa de la situación irregular en lo que respecta a la permanencia o al empleo de cualquiera de los padres, ni del carácter irregular de la permanencia del hijo en el Estado de empleo.” La situación es similar a la comentada en el artículo anterior.

44Como parte de la nueva política inmigratoria pendiente desde el ’83, parece razonable insistir en la ratificación de esta Convención Internacional.

Ilegalización y trámites de residencia

45En los informes anuales del Cels, a partir de 1995, sobre la situación de los inmigrantes en materia de derechos humanos en la Argentina, se han podido diagnosticar diferentes tipos de  problemas que enfrentan los inmigrantes de bajos recursos provenientes de los países de la sub-región. Esta inmigración, que como se ha visto anteriormente es de carácter histórico en la Argentina, en la mayor parte de los casos, se ha instalado primero en el país y luego ha realizado prolongados y dificultosos trámites hasta obtener su residencia permanente. En cambio, las inmigraciones trasatlánticas masivas, en particular la europea, gozaba de la preferencia que formulaban de manera explícita tanto en la Constitución de 1853 como en las Leyes Avellaneda de 1876 y Videla de 1981. Dicha inmigración se organizó más sistemáticamente a partir de la Ley Avellaneda, con el apoyo de agentes, representantes y consulados argentinos ubicados en distintas ciudades de Europa, con lugares de ingreso establecidos en los principales puertos del país, fundamentalmente en Buenos Aires, en donde se controlaba y se completaba la documentación ya obtenida en Europa de quienes desembarcaban. La inmigración proveniente de los países vecinos existía desde mucho antes como un fenómeno de hecho, una realidad a la que los sectores dirigentes de Buenos Aires dieron tradicionalmente la espalda. Su dimensión relativamente menor desde 1870 hasta 1950, permitió mantener un statu quo no demasiado visible. Con el correr del tiempo la Dirección Nacional de Migraciones fue estableciendo delegaciones en el interior del país y a medida que se definieron las fronteras y se establecieron los lugares de ingreso formales, se fueron poniendo en marcha disposiciones y mecanismos siempre contradictorios para regularizar la situación legal de estos inmigrantes no buscados especialmente. El período post ’83 heredó ya una vieja contradicción entre una política de cuasi cierre formal -pero imposible de aplicar en la realidad- de la inmigración proveniente de los países vecinos, agravada por las disposiciones de las últimas dos dictaduras, mientras dicha inmigración continuó de hecho de la manera tradicional. Así, la política inmigratoria respecto a estos inmigrantes, penduló entre el cierre de la inmigración no efectivo, la ilegalización de la inmigración real, y las amnistías inmigratorias periódicas como soluciones de emergencia.

46En el capítulo sobre derechos humanos y migraciones de los informes anuales del Cels, así como en el trabajo “Los derechos humanos de los migrantes”16, se consignan los numerosos trámites, la documentación y certificaciones requeridos tanto del país de origen como de la Argentina, las revisaciones médicas, y los costos en dinero y en tiempo de todos esos requisitos –en muchos casos innecesarios- que implican para una familia de inmigrantes de bajo nivel económico un esfuerzo totalmente desproporcionado a su posibilidad, aún en los paréntesis de vigencia de las amnistías. Los largos períodos de ilegalidad hasta lograr la regularización de la residencia, implican vivir bajo la amenaza de expulsión, sufrir una explotación laboral mayor que la de otros trabajadores de igual calificación, frecuentes dificultades en el acceso a servicios sociales públicos como los de salud y educación, a pesar de que en estos últimos años se han ido poniendo en vigencia normas respecto a la no discriminación en el acceso a dichos servicios en algunas jurisdicciones del territorio nacional.

Necesidad de una nueva política migratoria

47El demorado reemplazo de la Ley Videla debe constituir la prioridad número uno en materia de política migratoria, ya que su orientación inspirada en la Doctrina de Seguridad Nacional vigente en nuestro país, y en algunos otros de América Latina, en el período de la última dictadura, es claramente violatoria de derechos humanos fundamentales reconocidos en nuestra Constitución y en otros instrumentos legales vigentes. Las luchas de Nelson Mandela en Sudáfrica y de Luther King en los EEUU mostraron de manera elocuente que cuando la discriminación y otras violaciones de los derechos humanos están incorporadas al marco legal existente, es en la derogación de estas leyes que apañan delitos contra la humanidad, en donde debe centrarse el impulso necesario para lograr un cambio superador sin excusas ni demoras. Ni la beneficencia ni medidas ocasionales que alivian la injusticia solucionan problemas de fondo cuando éstos están incorporados en la legislación que requiere ser derogada. El diagnóstico de ambos fue certero, y quienes tenían poder y ejercían una pseudo justicia, encarcelaron a uno y asesinaron al otro. Sin embargo, sus luchas dieron resultados y permitieron lograr avances significativos.

48No hay en verdad justificación alguna para no efectuar en la Argentina la derogación de la Ley Videla y su reemplazo por un proyecto que satisfaga los criterios que fija nuestra constitución y la defensa de los derechos humanos. Es importante en el momento actual superar los efectos perversos de una doctrina como la de seguridad nacional que inspiró la Ley Videla y sobre todo no caer ahora bajo la influencia de la nueva doctrina de seguridad internacional, impulsada como la anterior por los EEUU, que tiende a identificar a la inmigración y a los inmigrantes con el terrorismo (se reemplaza el vocablo subversivo de la etapa anterior por el de terrorista). En esta nueva doctrina el fenómeno migratorio se presenta de manera reduccionista como un componente importante de la amenaza a la seguridad. En nuestro país el rumbo en lo que hace a la política migratoria debe escapar a estas formas perversas de reduccionismo; por el contrario es fundamental seguir considerando a la inmigración como un complejo fenómeno humano, poblacional, laboral, social, cultural y económico. Son estas las dimensiones que una política migratoria respetuosa de los derechos humanos debe preservar. Por una vez, no traigamos de afuera lo peor. Nadie niega que en el fenómeno migratorio pueda existir una componente menor de seguridad, pero ni mayor ni menor que la que existe en cualquiera de las dimensiones de nuestra propia sociedad. Sólo los regímenes autoritarios reducen la complejidad de la vida social a la seguridad, relacionándola con el espionaje, la persecución, la represión y muchas otras formas de  control cuyos efectos lamentablemente ya conocemos.  

49Por otra parte, es importante tener en cuenta que el reemplazo de la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración constituye una oportunidad para efectuar un ya muy demorado aggiornamiento de la política inmigratoria argentina. Es evidente que la Política heredada no se corresponde a los cambios significativos experimentados en los patrones migratorios en los que la Argentina está inserta, a lo largo de los últimos cincuenta años. La nueva Ley tendrá que tomar en cuenta dichos cambios y satisfacer los requisitos de protección de los derechos humanos de los inmigrantes cualquiera sea su origen, de acuerdo con principios fundamentales de alcance universal y al régimen constitucional democrático actualmente vigente en nuestro país. La realidad de la inmigración histórica en la Argentina proveniente de los países vecinos, deberá legalizarse y reconocerse en un pie de igualdad con los derechos otorgados a la inmigración europea. Estos cambios no pueden realizarse al margen del proceso de integración de la Argentina en la región en la cual está ubicada.

50En cuanto a la tarea realizada entre 1983 y marzo del 2003, especialmente por la Comisión de Población de la Cámara de Diputados, se constata que si bien existió un injustificable bloqueo para la instauración de una nueva política inmigratoria, se experimentó no obstante una maduración en el tratamiento de los problemas migratorios que permite abrigar la esperanza de que será posible a plazo breve dar los pasos en la dirección mencionada en los párrafos anteriores. Cabe destacar en este breve balance que durante el período presidencial del Dr. Raúl Alfonsín se derogó la Ley 4.144, conocida como Ley de Residencia, promulgada en 1902, con el claro objetivo de perseguir privando de la libertad y expulsando a aquellos inmigrantes o residentes extranjeros radicados en nuestro país que de acuerdo al Poder Ejecutivo “comprometiera la seguridad nacional o perturbara el orden público”. Dicha Ley otorgaba poderes discrecionales al Ministerio del Interior para aplicar las sanciones previstas, sin permitir al acusado acceder al derecho fundamental al debido juicio en condiciones de igualdad ante la ley. La derogación de esta ley de triste memoria fue muy importante, aunque sin duda es necesario tener presente que la Ley Videla permite al Estado cometer el mismo tipo de atropello a derechos humanos fundamentales de personas nacidas en el exterior que habitan el suelo de la nación argentina.

51¿Cuáles podrían ser algunos de los principales lineamientos de una nueva política migratoria? Dada la antigüedad, continuidad y estabilidad de los movimientos migratorios de los países vecinos, que incluyen por la proximidad geográfica numerosos flujos de ida y vuelta y vinculaciones entre colectividades que ya han adquirido características estructurales, éstos deberían sencillamente legalizarse. La observación de los flujos de la inmigración real proveniente de los países vecinos, muestra variaciones anuales entre los que provienen de distintos países de la sub-región. Siempre hay flujos de algunos de esos países que disminuyen y otros que aumentan, dado lo que ocurre de un lado y otro de la frontera, pero la suma total de los flujos a nivel sub-regional ha demostrado ser muy estable en el tiempo. La magnitud de la población no nativa proveniente de países de la sub-región, que habitan la Argentina siempre se ha mantenido, desde el primero hasta el más reciente de los censos nacionales, en aproximadamente el 2% de la población total del país, o sea una cifra muy por debajo de los porcentajes que alcanzó durante un largo período la inmigración europea. De esta manera, parece absolutamente razonable que a los inmigrantes provenientes de la sub-región -no turistas que no requieren pasaporte ni visa, ni a quienes obtengan visas de estudiante u otras de carácter temporario-, se les otorgue la visa o permiso de residencia (el DNI), quizás inicialmente por un período de cuatro o cinco años, renovable posteriormente con carácter permanente. Esta legalización de la inmigración latinoamericana real, permitiría sencillamente otorgar las visas o permisos de residencia de inmigrante (residentes semi-permanentes o permanentes) con todos los derechos usuales de este tipo de permiso, en los consulados argentinos ubicados en los países limítrofes, con la presentación de una lista simplificada de documentación y certificaciones, que no necesita ser larga. Esta documentación sería toda obtenible en el país de origen de quien desea instalarse como inmigrante en la Argentina, a un costo mucho más reducido en tiempo y dinero, que el largo y complejo trámite que se realiza actualmente en nuestro país. Cualquier persona de dichos países vecinos que quisiera radicarse en la Argentina, podría solicitar y obtener su visa sin inconvenientes, a no ser que tuviera antecedentes penales o judiciales que constituyeran un impedimento al otorgamiento de la residencia como inmigrante en la Argentina.

52Para la inmigración europea se podrían mantener los procedimientos y mecanismos actuales, regulando los flujos de acuerdo a las necesidades del país (por el momento esta inmigración históricamente preferencial es casi inexistente, salvo en el rubro de altos funcionarios y técnicos de empresas transnacionales que desarrollan actividades en la Argentina, para los que ya existe un régimen de residencia, que en principio se puede mantener. Algunos países de la región establecen en el rubro de profesionales y técnicos un límite máximo porcentual en relación al total de trabajadores de la empresa, con el fin de que no sustituyan a profesionales nativos o inmigrantes ya establecidos en el país, lo que estimularía la emigración de estas personas radicadas de manera ‘permanente’ en el país, quienes serían reemplazadas por funcionarios temporarios de las empresas transnacionales).

53Con respecto a la inmigración selectiva de personas con un alto nivel de calificación provenientes de cualquier parte del mundo, la Argentina podría aplicar políticas similares a las de los países avanzados, aunque en las circunstancias actuales la política económica y la estrategia científica, tecnológica e industrial tienen un bajo potencial de atracción para permitir al país beneficiarse selectivamente de inmigrantes altamente calificados, cuando no retiene ni siquiera a sus propios científicos, tecnólogos, profesionales, obreros calificados, etc.

54En cuanto a las otras regiones del mundo, es posible concebir un sistema de cupos variable, como lo hacen muchos países de inmigración del mundo, que se administran de acuerdo a la situación y necesidades del país.

55Desde luego se fortalecerían también las preferencias relacionadas a la ‘reunificación familiar’ que existe en la legislación inmigratoria de muchos países. En esta parte final del trabajo, se ha avanzado en la formulación de los lineamientos generales de una nueva política inmigratoria, la que tendría que ser luego desarrollada en sus aspectos legales y administrativos, para dar los pasos necesarios previos a su puesta en vigencia.

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Notas

1 El aumento de la población fue un objetivo explícito de todos los regímenes militares que ocuparon el poder en la Argentina, como parte de doctrinas de seguridad tradicionalmente basadas en criterios geopolíticos, cuyas principales hipótesis de conflictos bélicos se referían a escenarios de guerra con Chile y Brasil; en ese contexto la dimensión y la tasa de crecimiento de la población brasileña constituía un ‘motivo de preocupación’, así como el llamado vacío poblacional de la Patagonia Argentina y la inmigración transandina (sin la cual no se hubiera podido construir lo que existe en dicha región, la que estaría mucho más despoblada que ahora!). Asimismo, la ocupación inglesa de las Malvinas, otras islas del sur y la cuestión antártica, apuntaban a otros conflictos latentes. A partir de la revolución cubana, la ‘doctrina de seguridad nacional’ promovida por los EEUU y apoyada en la región por los sectores sociales interesados en mantener el statu-quo del poder político y económico, volcó a las fuerzas armadas latinoamericanas hacia la represión interna. La última dictadura argentina, belicista y represora, maximizó la concreción de las hipótesis de guerra –viejas y nuevas- que manejaba, transformándolas en la funesta guerra de Las Malvinas, la cuasi guerra con Chile, y el genocida terrorismo de Estado aplicado en el interior del propio país (buenos alumnos de los ‘teóricos’ europeos y más tarde de sus pares de los EEUU).
2 Ya Lynch muestra muy claramente la escasez extrema en términos poblacionales de acuerdo a la percepción de las élites de poder bonaerenses en la década de 1840, a la luz de sus proyectos expansivos y de necesidades muy concretas de mano de obra y milicia para poder ponerlos en práctica. Pocos años más tarde la respuesta a esas necesidades fue la formulación de una política nacional de fomento a gran escala de la inmigración europea. El modelo de expansión impulsado desde Buenos Aires, triunfante en la batalla de Caseros, también requería trabajadores, aún en mayor escala, para la construcción de infraestructura, ciudades y viviendas, así como hombres jóvenes para las Fuerzas Armadas que se expandían rápidamente para cubrir los frentes de la lucha contra los indígenas, contra el poder imperial brasilero y más tarde para participar en la guerra del Paraguay y desplegarse a lo largo de las extensas fronteras del nuevo país que se iba consolidando.
3 Es interesante observar que en todos los Censos Nacionales, desde el primero realizado en 1869 en adelante, algo más del 60% de la población extranjera aparece concentrada en Capital Federal  y la Pcia. de Buenos Aires. La política ‘territorial’, que siempre apuntó en lo formal y retórico al poblamiento de las regiones del interior del país con baja densidad de habitantes en relación con la superficie, nunca fue exitosa en la Argentina, por el dominio de la ciudad puerto-capital y la concentración de la propiedad de la tierra fértil en manos de una élite económico-política mayoritariamente radicada en Buenos Aires. En un siglo y medio se puso en evidencia de manera elocuente la contradicción entre las políticas formales y las políticas reales, en esta materia.
4 Para ampliar la información sobre la Ley Videla, ver el análisis presentado en el trabajo de Oteiza, Enrique y Novick, Susana: “Política migratoria y derechos humanos en un contexto de ajustes y reformas neoliberales, Argentina: 1989-1999”; incluido en Migraciones internacionales en el nuevo milenio, Eudeba (en prensa), Bs. As., 2003, pgs. 6 y 7, -del cual se ha extraído la síntesis presentada en la primera página de este artículo-.
5 Ibid.; nota 1.
6 Mármora, Lelio; “Las políticas de migraciones internacionales”; OIM/Alianza Editorial; Bs. As. 1997 (Ver en particular el Cap.2: Las percepciones de las migraciones internacionales, muy pertinente su relación al tema tratado brevemente en nuestro texto).
7 La información censal muestra el impacto del fuerte crecimiento de la inmigración a partir del primer censo de 1869, en el porcentaje de la población extranjera como porcentaje de la población total y su declinación relativa a partir del pico de 1914. En efecto, el porcentaje de extranjeros en relación a la población total, que era de 12,1% en 1869, alcanza un máximo de casi 30% en 1914, para disminuir gradualmente censo tras censo, hasta un 5% en 1995.
8 El fenómeno de aceleración del crecimiento de la población latinoamericana es impulsado entre 1880 y 1960 por la inmigración intercontinental, particularmente la europea, que pasa a constituir un elemento de gran importancia en la dinámica poblacional de toda la región. “En cifras redondas, si en 1800 –para referirnos a la época contemporánea- había en la sub-región (América Latina y el Caribe) un total de 19 millones de habitantes, entre esa fecha y 1957 ingresaron un total de 30.551.000 inmigrantes, de los cuales lo hicieron como esclavos (de origen africano) cuatro millones de collies provenientes del Asia unos 475 mil y el resto fueron europeos”; en Nicolás Sánchez Albornoz y José Luis Moreno: “La población de América Latina; bosquejo histórico”, Ed. Paidós, Buenos Aires, 1968, p.66.
9 Oteiza, Enrique; Novick, Susana; Aruj, Roberto: “Inmigración y discriminación. Políticas y discursos”, Trama editorial/Prometeo libros, Bs. As., 2000, (pág. 16). La literatura sobre identidad, racismo y xenofobia con referencia a América Latina y en particular la Argentina, es por cierto muy vasta. A título introductorio sugerimos la lectura de: Noufouri, Hamurabi; Feierstein, Daniel; Rivas, Ricardo; Prado, Juan J: “Tinieblas del Crisol de Razas; ensayos sobre las representaciones simbólicas y espaciales de la noción del ‘otro’ en Argentina”; Ed. Cálamo, Bs. As., 1999. Grimson, Alejandro: “Relatos de la diferencia y la igualdad; los bolivianos en Buenos Aires”; Ed. Eudeba, Bs. As., 1999.
10 La literatura de los EEUU desde el siglo XIX en adelante es muy elocuente en este aspecto, mientras que la literatura argentina del siglo XX refleja claramente esta alienación respecto de la ubicación real del país –lo cual se manifiesta tanto en las corrientes ‘nacionalistas’, como en las ‘cosmopolitas’ o las ‘internacionalistas’. Todas ellas reflejan una incomodidad respecto a la localización en el territorio sudamericano, que había que exacerbar o ignorar a la alienación de creerse en ‘otro lugar’ que el de inserción real.
11 Oteiza, Enrique; Novick, Susana; Aruj, Roberto: op.cit. (ver parte I, pág. 17 a 42 sobre el discurso oficial, discriminación, xenofobia y racismo). También los informes anuales sobre la Situación de los Derechos Humanos en la Argentina, publicados por el CELS, volúmenes correspondientes a los años 1995-2002, capítulos sobre Inmigración y D.H (secciones dedicadas al examen del discurso oficial).
12 Pellegrino, Adela: “Migrantes latinoamericanos y caribeños: síntesis histórica y tendencias recientes”; CEPAL; Santiago de Chile, 2001.
13 Constitución Nacional (Preámbulo, Art. 16, 18, 20 y 22). Este último artículo incorpora con jerarquía constitucional algunos instrumentos del derecho internacional particularmente relevantes como: la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; y la Convención sobre los Derechos del Niño –la que contiene secciones importantes de protección de derechos humanos fundamentales-. Todas estas convenciones son muy pertinentes para la protección de los derechos humanos de los inmigrantes. También constituyó un avance en esta materia la promulgación de la Ley 23.592 sobre “Actos discriminatorios”.
14 En mayo de 1996 se ingresó a la Cámara de Diputados del Congreso de la Nación un Proyecto de Ley  de ratificación de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. Dicho proyecto fue patrocinado por los siguientes legisladores: Juan Pablo Cafiero, Guillermo Estévez Boero, Nilda Garré, Irma Parentella, Nelly Sánchez, Elisa Carrió, Carlos Alvarez, Rodolfo Rodil, Darío Alessandro, Alfredo Bravo y Marcela Bordenave. La ratificación de esta importante norma del derecho internacional, está aún pendiente.
15 Como lo hacen muchos expatriados argentinos que envían remesas a sus familiares.
16 “Los derechos humanos de los migrantes; situación de los derechos económicos, sociales y culturales de los migrantes peruanos y bolivianos en Argentina y Chile”; realizado por equipos de investigación y otros colaboradores, del Cels (Argentina), Cedla (Bolivia), Cedal (Perú), Forja (Chile), y la Comisión Chilena de Derechos Humanos. Editado por: Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, La Paz, 2000.
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Para citar este artículo

Referencia electrónica

Enrique Oteiza, « Inmigración y derechos humanos », Amérique Latine Histoire et Mémoire. Les Cahiers ALHIM [En línea], 12 | 2006, Publicado el 21 septiembre 2007, consultado el 22 octubre 2017. URL : http://alhim.revues.org/1382

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Autor

Enrique Oteiza

Director de INADI (Instituto Nacional de lucha contra la discriminación) e Instituto Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, UBA.

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Derechos de autor

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