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Pouvoir et légitimité des figures de l’Etat au Chili de 1810 à 1861

Nathalie Jammet

Résumés

L’objectif de cet article est de montrer comment l’autorité de l’Etat s’est constituée au Chili entre 1810 et 1861. Dans un premier temps, les dirigeants prirent les mesures d’urgence dictées par un contexte exceptionnel. Il était tout d’abord nécessaire d’assurer l’indépendance politique en créant des forces armées et en nommant de nouveaux représentants dans les régions. Il fallait tout autant justifier le mouvement d’émancipation par une rupture avec l’esprit colonial. L’égalité face à la loi, largement proclamée, motiva une réorganisation de la Justice. Malgré ces premières tentatives pour instaurer de nouvelles structures, l’essor de l’Etat et la construction du cadre institutionnel ne devinrent effectifs qu’à partir de 1830, en grande partie à l’initiative du ministre Diego Portales. Trois axes furent alors retenus : assurer la paix sur le territoire national grâce à l’éloignement des chefs frondeurs et à la création de nouvelles forces armées, développer les instances administratives par l’adoption d’une politique précoce de rationalisation et élaborer des procédures judiciaires. Grâce à cet effort normatif, manifeste pendant la « République autoritaire », les structures nécessaires à l’Etat pour asseoir son autorité, étaient présentes au Chili dès 1861.

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Entrées d’index

Mots-clés :

Chili, Etat, XIX
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Texte intégral

  • 1  L’île de Chiloé resta un bastion royaliste jusqu’en 1826.

1Le mouvement d’indépendance du Chili, qui a débuté en 1810 et s’est achevé en 18181, entraîna l’apparition d’un contexte idéologique nouveau. La nation, reconnue comme sujet de la souveraineté, était à construire. Il fallait modeler l’imaginaire collectif, « se saisir de l’imagination des hommes pour la gouverner » (Rosanvallon, 1990: 100). Les premiers dirigeants chiliens, à l’instar de leurs voisins, proposèrent des représentations à la nouvelle République. Le premier drapeau chilien et les premières armoiries, de la Patria Vieja, furent modifiés par le Directeur Suprême, Bernardo O’Higgins, qui fut aussi à l’origine de la création d’un hymne national. En revanche, dans la plupart des anciennes colonies espagnoles, un décalage important sépare le temps des représentations symboliques de la Nation, généralement nées de l’enthousiasme révolutionnaire, et celui, plus tardif, de la mise en place effective des institutions et des figures de l’Etat sur l’ensemble du territoire. Sur ce sujet, le Chili se singularisa en s’intéressant, de façon précoce, à l’organisation et à la normalisation des grands corps de l’Etat : la Justice, l’Administration et l’Armée.

Le temps de l’urgence

2Après la Bataille de Chacabuco, le Général B. O’Higgins assuma le pouvoir suprême suite au refus de José de San Martín et à une élection controversée. B. O’Higgins s’était illustré pendant la première étape de l’Indépendance par la chaleur de son patriotisme et il était perçu comme une personne instruite, fortement imprégnée des idées et des coutumes européennes. Il jouissait d’un grand prestige grâce à ses succès militaires et à son action déterminante dans le mouvement d’indépendance. Ainsi, B. O’Higgins dut son élection à son charisme personnel bien plus qu’à un programme de gouvernement. C’était l’élection d’un caudillo.

Assurer l’indépendance et prendre possession du territoire

3 La nouvelle république devait dans un premier temps assurer sa souveraineté sur le territoire car en cette période de troubles politiques intenses, l’indépendance était controversée à l’intérieur du pays et menacée aux frontières par les troupes royalistes. Cela impliquait une réelle appropriation du territoire. Pour ce faire, la politique du gouvernement suivit principalement deux axes. Le premier, correspondant à l’urgence extrême et immédiate, consista à créer une force nationale. Le deuxième fut la reconnaissance et l’organisation administrative du territoire ce qui revint, à terme, à se poser la question suivante : qui représente l’Etat ?

 La levée des troupes et la fondation de l’armée nationale

4La création d’une force nationale prit la forme d’une levée ponctuelle de troupes pour faire face à des situations politiques conflictuelles et, dans une certaine mesure, exceptionnelles. Le décret du 29 octobre 1811 appelle au service armé tous les hommes libres, âgés de 16 à 60 ans. Théoriquement, aucun homme, quelle que fût sa position sociale ne pouvait s’y soustraire puisque :

Si todo hombre de Chile ha jurado sostener a todo trance los derechos sagrados de Dios, el Rey y sus hogares, están obligados sin excepción de clase y de personas a ponerse en estado de llenar tan augustos votos. (Anguita, 1902)

5Le décret du 14 janvier 1814 remet à l’ordre du jour cette conscription exceptionnelle pour les hommes âgés de 14 à 50 ans, résidant à Santiago. Le premier article du décret est éloquent : « Todo habitante de Chile es un militar ». Pourtant, dans ce deuxième texte, des exceptions apparaissent puisque les juges, les enseignants, les élèves de l’Institut national étaient exemptés. Les forces armées devaient être réparties dans des casernes et les listes d’appelés devaient être remises aux autorités politiques par les Officiers qui étaient obligés de consacrer à l’instruction au moins deux heures par jour.

6Ce décret laisse ainsi apparaître plusieurs idées évocatrices de cette première phase républicaine. La première est que Santiago représente le pays dans son ensemble, c’est-à-dire que la réalité chilienne est perçue à travers le prisme santiaguin. La deuxième idée est que l’Etat admet l’importance de certains métiers pour l’organisation de la République. Ce décret marque aussi un début de contrôle des forces par l’Etat par l’établissement des listes de conscrits et reconnaît la nécessité de former les militaires. Ainsi, même s’il s’agit encore d’une mesure d’urgence, elle rentre déjà dans la sphère de la construction institutionnelle, du contrôle étatique.

  • 2  Le décret du 4 août prévoyait la création d’une Académie de Guardia Marinas à Valparaíso.
  • 3  La loi du 29 décembre 1823 approuva le Règlement de l’Académie militaire et fournissait des précis (...)
  • 4  Un décret de 1823 interdit certains châtiments corporels dans l’Armée.

7Cette réflexion sur la formation des militaires se renforça avec B. O’Higgins qui souhaitait créer une institution militaire, afin de faire d’une armée de conscrits mal formés, une véritable armée de métier disciplinée et organisée. A cet effet, le décret du 22 mars 18172 fonda une Académie militaire dont l’objectif était de former en six mois des officiers qui auraient ainsi les connaissances tactiques nécessaires. Le décret abolissait la classe des cadets et signalait que désormais, le seul moyen pour devenir officier dans l’armée chilienne était de passer par l’Académie militaire et d’acquérir les connaissances nécessaires. L’Académie était divisée en trois sections, la dernière étant constituée de tous les officiers ayant déjà servi dans l’armée chilienne. L’objectif était d’uniformiser les connaissances et les stratégies de l’Etat-major. Le décret fournit de nombreux renseignements sur le quotidien de l’institution ainsi que sur les soldes, les bourses, les conditions d’entrée3, etc. Malgré le désir d’humanisation des conditions de vie des militaires et la volonté d’attirer librement les candidats, on sait que le recrutement forcé avait cours dans l’armée chilienne puisqu’un décret du 24 août 1826 réaffirmait son interdiction4. Plus tard, en 1827, une hiérarchie précise de l’armée fut organisée.

  • 5  Les ouvrages utilisés à l’Académie militaire venaient de France. Le Général G. Beauchef fut consei (...)

8L’objectif de B. O’Higgins était ainsi d’ « institutionnaliser » les forces armées, de les faire entrer dans un cadre républicain après la « geste » de l’Indépendance. Cependant, jusqu’en 1830, il y eut une cohabitation entre deux types de militaires, ceux qui étaient issus des guerres d’indépendance et avaient gagné leurs galons sur les champs de batailles et ceux qui sortaient de l’Académie militaire, souvent mieux formés mais moins aguerris. Ainsi, l’armée telle qu’elle avait été rêvée par B. O’Higgins était une armée idéale, inspirée de l’armée napoléonienne5. Les conflits entre ces deux branches de l’armée, toutes deux porteuses de légitimité, marquèrent profondément la période des troubles politiques qui s’étendit au Chili de 1823 à 1829.

La possession du territoire : quelle réalité ?

9Avec la création de l’armée, l’autre grand enjeu pour les premiers dirigeants chiliens fut de définir le territoire de la République. La notion de territoire national n’apparut réellement dans la constitution qu’en 1822. Selon ce texte, le territoire chilien aurait pour limites naturelles : l’océan pacifique, les Andes, le cap Horn et le désert d’Atacama. La définition du territoire restait très floue pour deux raisons principales : la méconnaissance du territoire chilien par les autorités et les litiges avec les pays voisins.

10En effet, si le littoral et la vallée centrale étaient des zones clairement définies et bien connues, il existait de grandes incertitudes sur l’intérieur du pays, surtout dans le sud où le conflit avec les Araucans avait retardé et parfois empêché les découvertes géographiques.

11Par ailleurs, les zones de litiges étaient nombreuses. Il s’agissait principalement des frontières avec le Pérou dans le désert d’Atacama, et des frontières avec les Provinces Unies du Río de la Plata qui restaient très incertaines, en raison de la résistance des Indiens de la Pampa et de la Patagonie qui étaient alors insoumis.

12Malgré ces difficultés, l’Etat chilien essaya d’imposer des divisions administratives. Le nombre des  provincias, nom le plus souvent donné aux divisions territoriales de premier niveau, passa de trois en 1818 à six en 1823 et huit en 1828.

Les divisions administratives du Chili en 1828 – N. et J. Jammet (2008)

13 Néanmoins, force est de constater que ces divisions administratives étaient superficielles tant la désorganisation des provinces était importante, à cause du manque de moyens financiers et humains. La question était alors de savoir qui représentait l’Etat.

Qui représente l’Etat ?

14 L’Indépendance provoqua un fort changement dans le domaine administratif. En effet, les Patriotes, après avoir tant décrié le système colonial, se devaient d’apporter des modifications d’envergure sur une base plus égalitaire. B. O’Higgins précisait que :

 una República independiente no puede regirse por leyes, ordenanzas y oficinas montadas sobre un plan colonial. Quizá ningún otro reino de América fue más desatendido que Chile. De aquí el abandono de sus ramos, que deben formar un caudal de riquezas : de aquí el corto número y poca respetabilidad de oficinistas y tribunales .

15 Le Directeur suprême remettait ainsi en question une idée habituellement admise selon laquelle les fonctionnaires espagnols bénéficiaient d’une bonne préparation. (Urzúa Valenzuela, 1969: 15) En tout état de cause, avec l’Indépendance, il y eut un renouvellement de personnel administratif car beaucoup d’Espagnols retournèrent dans leur patrie. En outre une « épuration » sur critères politiques fut mise en œuvre. Ce furent donc essentiellement des Créoles qui accédèrent, malgré leur manque d’expérience, aux emplois publics. L’entrée dans la fonction publique se faisait, dans les premiers temps, grâce au surnumérariat, c’est-à-dire que les employés devaient travailler quatre mois sans rémunération afin de fournir la preuve de leur aptitude, puis quatre mois à demi salaire et ensuite, ils pouvaient être nommés, officiellement.

  • 6  « Sólo la inhabilidad física o moral, aun sin agregado de años de servicio y más cuando es contraí (...)

16Par ailleurs, B. O’Higgins voulut aussi assurer à cette fonction publique naissante une stabilité, car le décret du 3 avril 1819 préservait les employés des renvois arbitraires. Son objectif était aussi de protéger les employés de l’Etat par l’instauration précoce, en 1820, d’un droit à la retraite6. Par la suite, les nominations étaient faites pour une durée déterminée, pendant laquelle le fonctionnaire ne pouvait pas être licencié. Les modalités de nomination connurent aussi des variations entre 1818 et 1829, pendant les balbutiements de l’organisation de la république. Dans els premiers temps, les employés de l’Etat furent presque tous choisis et nommés par le Directeur Suprême mais la constitution libérale de 1828 mit en place des Assemblées électorales pour le choix de tous les représentants de l’Etat afin sans doute d’asseoir la nouvelle légalité sur la confiance. Il est raisonnable de penser que cette méthode - qui n’entra que partiellement en vigueur - même si elle semblait prendre parfaitement en compte la volonté générale, pouvait, dans certains cas, mettre à mal l’intérêt général en affaiblissant l’Etat par l’apparition de conflits entre le Directeur suprême et ses subordonnés directs.

  • 7  C’était aussi une façon de limiter l’accès à ces fonctions aux personnes aisées.
  • 8  Loi su 14 février 1827, article 10 : « (…) Cualquier funcionario público, de cualquier clase que s (...)
  • 9  Représentant de l’Exécutif dans la provincia.
  • 10  Le décret du 16 avril 1823 précise que seuls doivent être rémunérés les agents qui effectuent réel (...)

17Le Règlement du 10 juillet 1818 destiné à réglementer les procédures administratives des ministères, avait un but d’uniformisation. Le principe de la responsabilité des Ministres fut établi. Des dispositions furent prises pour fixer les horaires et les fonctions de chaque employé. L’idée de demander aux employés du fisc et des douanes une caution avant leur entrée en fonction, était aussi un moyen de préserver l’Etat des malversations7. Le juicio de residencia, émanation coloniale, contribuait aussi au contrôle des hauts fonctionnaires et il fut étendu en 1827 à tous les fonctionnaires8. L’idée de limiter les excès fut très présente et trouva un reflet dans plusieurs mesures : répartition des pouvoirs et responsabilités grâce à l’Ordonnance concernant les intendentes9 qui précisait le nombre d’agents pour chaque organisme, les rémunérations, les fonctions et les obligations statutaires10.

  • 11  Décret du 2 mars 1817.

18Les décisions de l’Etat sortirent aussi de la confidentialité et furent rendues publiques par la publication de tous les décrets et de toutes les lois dans la Gaceta del Gobierno11. Ainsi, la volonté des premiers dirigeants, si elle n’eut pas toujours de projection immédiate dans la réalité, était bien de « libérer » l’administratif de la tutelle du pouvoir mais aussi, en opposition avec l’attitude de l’administration espagnole, de donner plus de visibilité à la législation.

19Les lois et décrets de la période 1810-1829 laissent entrevoir une véritable volonté d’organisation qui concernait les personnels, dont les nominations avaient été au départ le fruit de l’improvisation, la limitation des excès et la publication des décrets et des lois adoptés. L’établissement d’un Tribunal de Cuentas, en 1820, dans le but de vérifier la bonne utilisation du budget de l’Etat incita les administrations à rendre des comptes réguliers. Les notions de légitimité et de justice comptaient parmi les plus grandes aspirations des Indépendantistes.

Rompre avec l’esprit colonial : l’Egalité face à la justice

20 Les textes diffusés lors du mouvement d’indépendance, « El Catecismo de los patriotas », « El Manifiesto de la Independencia », laissent percevoir une soif de justice qui trouva une projection immédiate dans les premiers textes législatifs.

21 Le principe de justice, au cœur de tous les débats, permettait aux Patriotes de se démarquer de l’époque coloniale, jugée arbitraire. Il s’agissait de donner un cadre idéologique, l’égalité civile, bien plus que de prôner une égalité de fait. B. O’Higgins prit néanmoins des mesures symboliques comme l’interdiction de faire usage des titres de noblesse et des armoiries. La « liberté de ventre », pendant la Patria Vieja, fut le premier pas vers l’abolition de l’esclavage, décrétée en 1823.

22 Les critères retenus pour la détermination du droit de vote laissent cependant apparaître des inégalités flagrantes puisqu’il s’agissait d’un vote censitaire ou capacitaire qui évinçait la très grande majorité de la population du jeu politique. L’idée qui prévalait alors était qu’il fallait amener la population au niveau des institutions éminemment modernes dont disposait le pays, grâce au développement de l’instruction publique.

23 En dépit de cet exemple, le désir d’instaurer une justice identique pour tous était réel. « Los ciudadanos son iguales ante la ley » est la base même de la conception de la justice républicaine.

L’égalité face à la loi et la protection du citoyen

  • 12  Constitution de 1818, Titre I, article 3.
  • 13  Constitution de 1822, article 219.
  • 14  Décret du 2 juin 1824. Le jugement pouvait avoir lieu dans un tribunal différent duquel il aurait (...)

24 La constitution de 1818 inscrivit aussi comme principe fondamental de la justice la présomption d’innocence : « Todo hombre se reputa inocente, hasta que legalmente, sea declarado culpable »12. Parmi les droits individuels reconnus se trouvaient le droit à la récusation des juges, le recurso de nulidad (recours possible en cas de non-respect des droits fondamentaux et procédures judiciaires, sorte de pourvoi en cassation), l’obligation de motiver les jugements13 et de rendre compte à la justice de l’arrestation d’un individu, sous huit jours (1818) puis sous vingt-quatre heures (1823). Certaines mesures furent également reprises de l’époque coloniale (los casos de cortes), pour protéger le demandeur lorsque son écart de statut social avec l’accusé pouvait lui porter préjudice ou lorsque l’accusé était mineur.14 De même, le respect de la propriété privée étant inscrit dans les constitutions chiliennes, la peine de confiscation de biens fut abrogée.

Les règlements de la justice

25Dès 1811, un règlement établit les procédures de jugement et de recours et procéda à une classification des causes. Ce règlement fut amélioré après 1818 grâce à l’adoption d’une grille établissant les montants des différentes procédures judiciaires. Le règlement du 14 mai 1821 détermina les compétences des juges et les attributions des différents tribunaux.

  • 15  Décret du 2 juin 1824. Un certificat devait être fourni par le juge de paix.
  • 16  Décret du 19 juin 1823 (création du Tribunal Suprême).

26Par ailleurs face à la pénurie de magistrats, la tendance fut à la diminution du nombre des jugements écrits, les moins importants étant rendus oralement. L’obligation de passer préalablement par la conciliation grâce au concours d’un juge de paix était obligatoire pour en venir à un jugement contentieux15. Dans les premiers temps, en dépit d’une théorique séparation des pouvoirs, il y avait une confusion évidente car la fonction de juge, surtout en province était généralement occupée par les représentants du pouvoir exécutif ou par des personnes occupant des charges électives : député, maire. En 1823, on demande pour la première fois à la Cour d’Appel une liste de tous les avocats ecclésiastiques et civils afin de choisir parmi eux ceux qui seront appelés à composer le Tribunal suprême.16 La constitution de 1828 affirme l’inamovibilité et la responsabilité des juges.

Le système judiciaire de 1810 à 1830

27Les premiers essais constitutionnels essayèrent de fournir un cadre à l’organisation judiciaire. Le premier Congrès National créa ainsi le Tribunal Superior de Justicia en remplacement de la Real Audiencia. L’Essai constitutionnel de 1811 fonda le Supremo Tribunal de Residencia et les Juzgados de Paz. La constitution de 1818 créa une Corte de Apelación à Santiago, qui outre ces compétences d’appel, avait aussi pour fonction de contresigner les condamnations à la peine de mort. Des chambres spécifiques virent également le jour pour les litiges propres aux mines, au commerce, aux forces militaires.

28Avec la constitution de 1828, l’organisation de la justice connut une nouvelle étape. Le texte prévoyait la création d’autres cours d’appel, en province, et transforma les Juzgados de paz en Tribunales de Instancia.

  • 17  La loi du 14 février 1827 définissait clairement les attributions de l’Exécutif.
  • 18  Décret du 19 janvier 1827 : art. 3 : « En los casos en que la escasez no permita que todos sean ín (...)

29Même si la volonté d’« instituer » était présente17, elle se heurtait à une réalité telle qu’elle rendait difficile la construction de l’Etat. Comment offrir une pluralité politique quand une seule personne dans un village sait lire ? Comment peut-il y avoir des liens entre les gouvernements des provinces et de la capitale quand on pense qu’en 1829, il n’y avait que trois routes carrossables au Chili, dont deux reliant Santiago et Valparaíso ? Comment créer une institution stable quand les caisses de l’Etat sont dans l’impossibilité de payer ses employés18 ?  Aussi, dans les faits, le détenteur du pouvoir exécutif dans les provinces jouissait d’une grande autonomie et pouvait s’écarter, avec beaucoup de facilité, de la politique du gouvernement. Son pouvoir était immense car la pénurie de juges l’obligeait à jouer un rôle essentiel dans l’administration de la justice. L’idée d’une justice identique pour tous grâce à une égalité civile, reflétée par les très nombreux textes législatifs, ne put être totalement imposée mais contribua néanmoins à marquer une rupture avec l’esprit colonial.

L’essor des institutions et l’effort normatif

30La bataille de Lircay du 15 avril 1830, au cours de laquelle s’affrontèrent les Libéraux commandés par R. Freire et les Conservateurs de J.J. Prieto, mit fin à la crise politique et marqua le début d’une nouvelle phase historique pour le Chili. Le Président Prieto put s’appuyer sur le ministre Diego Portales, véritable éminence grise du gouvernement, qui avait une conception du pouvoir différente de celle qui s’était imposée pendant les années précédentes. Les premiers dirigeants, amoureux de l’Europe, tentèrent d’en importer les institutions et de les adapter, tant bien que mal au Chili, donnant aux citoyens de nombreux droits et libertés. D. Portales avait une conception beaucoup plus empirique et autoritaire de la politique. Il considérait que la priorité pour le pays était le retour à l’ordre. Lequel ? L’ordre ancien, c’est-à-dire la conception centralisée du pouvoir, un pouvoir qui serait confisqué par les membres de l’aristocratie conservatrice. La correspondance de D. Portales fournit dès 1822 un éclairage essentiel sur sa conception du pouvoir :

 Un gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y patriotismo, y así enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y de las virtudes. Cuando se hayan moralizado, venga el Gobierno completamente liberal, libre y lleno de ideales, donde tengan parte todos los ciudadanos .(Pensamiento de Diego Portales, 1974: 16)

31En 1827, il reste convaincu du bien fondé de sa conception et analyse la faiblesse de l’Etat ainsi : « Son débiles las autoridades porque creen que la democracia es la licencia. »(Pensamiento de Diego Portales, 1974: 73)D. Portales essaya d’imposer l’idée d’un pouvoir suprême impersonnel ce qui représente un paradoxe, car la République qu’il instaura est souvent appelée « République portalienne ». Son but était de fournir au pays des institutions effectives, viables, et la Constitution de 1833 correspondit parfaitement à cette volonté. Elle reconnut la religion catholique comme religion d’état, admit une division des pouvoirs théoriques, garantit certains droits imprescriptibles aux citoyens (propriété, requête) en refusa d’autres (réunion, association), rétablit les majorats, essaya d’organiser les pouvoirs publics mais réserva au Président, deux possibilités pour contourner le cadre strict de la constitution : la possibilité de déclarer l’état de siège et celle de gouverner avec des pouvoirs extraordinaires. Ces deux possibilités furent largement utilisées par les dirigeants car ils eurent recours aux pouvoirs extraordinaires en 1833, 1834, 1836, 1837, 1838, de 1851 à 1853 puis de 1859 à 1861. L’état de siège fut déclaré en 1837 (après l’assassinat de D. Portales), 1840, 1846 et 1858. Cette constitution, conservatrice, permit aussi une organisation politique, administrative et judiciaire du pays sans précédent.

Assurer la paix intérieure :

32- Ecarter les chefs : le Gouvernement issu de Lircay, qui au début manquait de légitimité car il était arrivé au pouvoir par les armes, porta définitivement atteinte à l’armée des caudillos. En effet, les chefs les plus dangereux, ceux qui s’étaient illustrés par leurs hauts faits et qui avaient donc le plus de renom, furent limogés puis exilés afin de permettre un retour au calme et rendre impossible toute contestation armée. Les Conservateurs souhaitaient rétablir l’autorité de l’Etat ce qui impliquait un contrôle de l’armée.

  • 19  Portales écrivait le 17 avril 1832 : « Yo encuentro más necesario en nuestra posisión un buque de (...)

33- « Diviser pour régner » : D. Portales, Ministre de la Guerre, essaya de réformer l’institution militaire afin de la soumettre. La subordination de l’armée, inscrite dans les constitutions, était en effet une illusion en 1830, comme cela avait été prouvé par les récents événements. La stratégie de D. Portales pour anéantir le danger militaire fut de diviser les forces armées en différents corps. Par exemple, à côté de l’Académie militaire, qui avait déjà été organisée par B. O’Higgins et fonctionnait depuis lors, il défendit toujours l’idée que le Chili, par sa configuration géographique, avait besoin d’une marine de guerre forte pour défendre ses côtes. L’Académie de marine, créée par B. O’Higgins, devint la Escuela Naútica et fut dès lors mieux structurée19.

  • 20  L’entrée dans ce conflit était très controversée au Chili et occasionna une mutinerie d’une partie (...)

34L’indépendance du pays, qui pour beaucoup semblait acquise en 1830, restait un sujet d’inquiétude pour D. Portales qui se méfiait des Etats-Unis et des pays voisins du Chili. L’esprit portalien n’a, en ce sens, plus rien à voir avec l’esprit américaniste des premiers Directeurs suprêmes. C’est cette défiance vis à vis du Pérou et de la Bolivie qui poussa le Chili dans la Guerre contre la confédération en 183620.

  • 21  Le décret du 3 septembre 1833 inscrivit les dépenses des milices en armes, vêtements, casernes et (...)

35Par ailleurs, afin de faire contrepoids à l’armée traditionnelle, D. Portales fut l’instigateur de la Guardia Nacional, très proche du gouvernement. La participation de tous les hommes à ces milices en faisait un outil politique doté d’une grande légitimité publique21.

  • 22  La loi du 6 août 1855 définit le fonctionnement de la Caisse de secours des armées (Montepío milit (...)

36Peu à peu, l’armée devint un instrument de l’Etat, parmi d’autres. Plusieurs décrets réunis dans l’Ordonnance générale de l’armée, approuvée le 25 avril 1839, permirent l’établissement d’une hiérarchie précise avec les soldes afférentes, la définition des retraites et des pensions offertes par la caisse de secours22. La Constitution de 1833 interdisait aux forces armées de résider dans la même ville que le gouvernement. Ainsi, à partir de 1834, une loi fut votée chaque année dans le but d’autoriser la présence de l’armée à Santiago. Une autre loi fixait annuellement le nombre et la répartition des forces armées.

37Le contrôle des instances de l’armée aboutit en 1843 à la suppression du Commissariat général de l’armée, intégré à la Trésorerie générale. De même, la loi du 10 octobre 1845 obligea tous les officiers à être recensés dans l’une des forces nationales, interdit la création de nouveaux emplois d’officiers et définit toutes les instances supérieures de l’armée. Tous ces textes contribuèrent à une normalisation progressive des relations entre l’Etat et l’Armée.

  • 23  Décret du 30 août 1848.
  • 24  Décret du 1er octobre 1859.

38Peu après, la loi du 30 octobre 1845 précisa les soldes de tous les militaires de l’armée de terre. Une loi du même type fut votée pour la Marine le 1er décembre 1847. Le pays fut divisé en plusieurs zones maritimes afin de permettre un meilleur contrôle de la côte chilienne23. En plus de ces principes de rationalisation de l’organisation militaire, l’Etat souhaita encourager les carrières et des primes furent accordées aux militaires qui avaient servi pendant deux périodes de cinq ans24.

39Les forces armées, essentiellement utilisées comme forces de dissuasion vis-à-vis d’autres pays, jouèrent aussi un rôle de maintien de l’ordre dans le pays quand apparaissaient les prémices de troubles politiques ou quand il fallait lutter contre les bandits de grands chemins.

40En parallèle, le Chili a développé sa législation concernant les serenos qui assuraient la tranquillité dans les villes et jouaient le rôle d’agents de sûreté. Même si l’Etat essaya d’encadrer cette fonction, il n’en assurait pas le coût qui dépendait des habitants de la cité.

Le développement des instances administratives : vers la création d’une bureaucratie

  • 25  A l’exception de la Guerre contre la Confédération.

41Grâce à la subordination de l’armée et à une constitution qui excluait la possibilité d’une contestation, la paix relative25 dont jouit le Chili entre 1830 et 1861, permit aussi la formation d’un « autorité constituée » ce qui, pour Max Weber, consiste en un processus de rationalisation de l’administration, un processus qui fut amorcé au Chili par le ministre de l’Intérieur, D. Portales.

Moralisation et transparence

42L’idée essentielle qu’il imposa à l’administration fut celle de la moralisation des grands corps de l’Etat. Les employés de la Fonction publique, c’est-à-dire ceux qui à leur échelle représentaient un maillon de l’écheveau de l’Etat, devaient fournir des preuves de leur intégrité et de leurs aptitudes. Pour D. Portales, l’administration renvoyait une image du gouvernement. L’idée d’opinion publique prit dès lors une plus grande importance.

  • 26  Le budget de l’Etat fut multiplié par 2,5 entre 1842 et 1860.

43Ainsi, il croyait en la nécessité de faire connaître les compétences et l’avancement de chacun grâce à la presse et par le décret du 14 juin 1830, il obligea tous les fonctionnaires mis en cause par les journaux à répondre des accusations qui leur étaient faites et à porter plainte pour diffamation contre les auteurs des articles. L’employé qui ne respecterait pas le décret serait renvoyé et mis en accusation. La moralisation de la fonction publique ne fut pas seulement celle des employés, elle consista aussi à fixer le budget et à vérifier les dépenses de chaque administration grâce au Tribunal Superior de Cuentas et la Contaduría Mayor. Le budget ventilé de l’Etat fut pour la première fois soumis au vote en 1842.26 Le budget de l’Etat passait dans le domaine public, il était discuté dans les périodiques. Cette transparence financière contribua à diminuer la méfiance des administrés vis-à-vis de l’Etat.

La « gestion raisonnée » des affaires de l’Etat

  • 27  Le décret du 8 juillet 1853 disposa que le recensement de la population serait effectué tous les d (...)

44L’idée d’utiliser la science, en particulier celle des chiffres, était déjà présente chez le ministre D. Portales. Ainsi, par une lettre du 19 août 1830 le gouvernement porte à la connaissance du congrès la nomination du scientifique français Claude Gay comme responsable d’une mission de découverte et d’étude du Chili. Par cette lettre, le gouvernement manifeste l’idée que la société qu’il dirige lui reste étrangère. Les premières tentatives de recensements de la population n’avaient fourni que des résultats partiels, se limitant généralement aux provinces de Santiago et de Conception (1813). Par ailleurs, la pratique de ces recensements était difficile à cause du manque de personnel qualifié pour les mener à bien mais aussi des réticences de la population qui craignait que l’Etat n’accrût sa domination grâce à sa meilleure connaissance de la société. Portales et ses successeurs essayèrent d’imposer des recensements réguliers27 et de multiples études quantitatives mais aussi qualitatives furent demandées aux représentants de l’Exécutif en province afin de faire entrer des critères scientifiques dans la gestion de l’Etat. Ces statistiques servaient aussi à définir la valeur des biens nécessaires pour avoir la qualité d’électeur dans chaque province et étaient utilisées pour fixer le nombre de Députés de chaque province. Afin d’analyser ces données un Bureau des statistiques fut créé en 1847. Il réunit trois sections correspondant à l’étude des données physiques, humaines, économiques et sociales (instruction, institutions). Cet organisme était sous la coupe du Ministère de l’Intérieur.

45La création de nombreux organismes intermédiaires, Conseil supérieur de l’instruction publique, Société de l’agriculture permit aussi d’établir un lien entre gouvernants et gouvernés.

Le statut des employés et des représentants de l’Etat

  • 28  Les Affaires étrangères dépendaient du Ministère de l’Intérieur.
  • 29  L’instruction publique et les affaires religieuses étaient rattachées au Ministère de la Justice.

46Par ailleurs, l’arrivée au pouvoir des conservateurs s’apparenta à un changement de régime donnant lieu à une épuration partielle de la fonction publique et fit naître une nouvelle organisation de l’Etat qui débuta par les organismes centraux, installés à Santiago. La loi du 4 octobre 1834 fournit ainsi l’organigramme et les salaires du secrétariat du Congrès. Le régime des fonctionnaires restait précaire car dans ce cas précis les membres du secrétariat, à l’exception de ceux qui intégraient la Comisión conservadora, se retrouvaient sans emploi pendant la trêve parlementaire. La Loi organique des ministères du 1er février 1837 établit que ces derniers seraient au nombre de quatre : Ministères de l’Intérieur28, de la Guerre, de la Justice29 et des Finances. Les attributions de chacun d’entre eux étaient inventoriées et les différents emplois définis, du conseiller ministériel au portier. Une autre loi détailla les compétences requises pour chaque organisme. L’article 1 disposait que :

  • 30  Loi du 15 février 1837.

 Ninguno podrá ser admitido en clase de oficial de número o auxiliar en cualquiera secretaría sin estar completamente instruido en la gramática castellana, en la constitución del Estado y en alguna de las principales lenguas vijentes en Europa30.

  • 31  Pour le Ministère de la Justice, il fallait en plus connaître le droit canon et le latin.

47En plus de ces critères généraux, il existait des critères secondaires variables selon le ministère. Par exemple, pour la Justice31 et l’Intérieur, la connaissance de la philosophie et du droit était requise.

48Après cette organisation des instances centrales plusieurs tentatives furent réalisées pour organiser le pouvoir exécutif en province. Néanmoins, si le décret du 31 juillet 1838 précisait les compétences des subdelegados et des Inspectores et fixait la durée de leur fonction, il fallut attendre la loi sur le régime intérieur du 10 janvier 1844 pour qu’une véritable organisation se fît jour.

49Cette loi reprit la pyramide descendante des pouvoirs instaurée par les constitutions chiliennes :

Etat

(Directeur Suprême ou Président de la République)

provincia

Intendente

departamento

Gobernador

subdelegacion

Subdelegado

  • 32  Pour le maintien de l’ordre, on lui assignait parfois un Comandante general de armas, fonction que (...)
  • 33  Les impossibilités admises sont énumérées dans la loi.

50Les Intendentes étaient nommés par le chef de l’Etat, les gobernadores par les Intendentes après accord du Président de la République pour une durée de trois ans renouvelables. Les attributions des intendentes étaient très étendues car elles allaient de la nomination des fonctionnaires au maintien de l’ordre,32 en passant par les affaires liées au Patronato, la construction des routes et les questions relatives à l’urbanisme ainsi qu’à l’application des lois et décrets. Ce sont des fonctions auxquelles on ne pouvait se soustraire sans raison valable,33 sous peine de devoir payer une amende. Parmi les critères de choix à respecter, on remarque uniquement des critères de nationalité (être né sur le territoire de la République ou être naturalisé depuis plus de six ans) et de probité mais la loi reste très évasive sur les aptitudes intellectuelles. On voit par là que le choix des représentants de l’Exécutif en province répondait plus à un choix stratégique et politique qu’à un mécanisme de rationalisation. Les hauts fonctionnaires échappaient donc à l’aspect normatif imposé à la bureaucratie. Les grilles de salaires, approuvées par plusieurs lois, laissent apparaître des inégalités de rémunération pour une même fonction, suivant le lieu d’affectation. Ces grilles salariales ne concernaient que les hauts fonctionnaires et les fonctionnaires des corps techniques (ponts, canaux et chaussées, télécommunications).

Les divisions administratives

51 L’amélioration des connaissances géographiques sur le Chili et la constitution d’un vivier de personnes instruites grâce au développement de l’enseignement, permirent un découpage administratif plus fin du territoire. Ainsi, les provincias qui étaient au nombre de huit en 1828 passèrent à quinze en 1856 comme le montre la carte suivante :

Les divisions administratives en 1856 – N. et J. Jammet (2008)

52 Ces nouvelles divisions administratives aboutirent à une plus grande visibilité de la bureaucratie et donc de l’appareil de l’Etat ce qui donna un fondement géographique à l’unité nationale.

La Justice pendant la République conservatrice

L’ « ordre portalien » : un ordre juste ?

  • 34  2 février 1837.
  • 35  Des lois d’amnisties pour les délits politiques furent votées en 1844 et 1861.

53La politique portalienne relative à la Justice se distingua de celle de la période antérieure. En effet, même si l’idée de l’égalité devant la loi fut théoriquement maintenue, elle fut contredite par une série de mesures visant à limiter les procédures de récusation des juges, de recours et l’installation d’un Conseil de guerre permanent appelé à juger les délits politiques ou de sédition.34 Les gouvernements conservateurs ne tolérèrent aucune contestation politique, celle-ci était généralement punie comme une atteinte à la constitution donnant lieu à une condamnation à des peines d’emprisonnement et d’exil.35 Enfin, le décret du 5 février 1838 demandant d’accorder les peines avec la situation sociale du condamné peut apparaître comme une remise en question de l’égalité civile :

 En todos los casos en que la ley señalase a un mismo delito una alternativa de pena, estableciendo una para los nobles y otra para los plebeyos, los jueces aplicarán la que en su prudencia hallaren más conveniente, habida consideración al rango o situación que el reo ocupare en la sociedad, a los hábitos de su vida, a su educación (…) .

54 De plus, le gouvernement, par l’usage fréquent et répété des pouvoirs extraordinaires, gardait la main mise sur la nomination des juges et pouvait orienter leurs décisions.

Le système judiciaire de 1830 à 1861

  • 36  Décret du 19 juin 1843.

55Entre 1830 et 1861, des décrets établirent le fonctionnement de la justice, les catégories de crimes et délits, la façon dont les sentences devaient être motivées et prononcées, les remplacements et les vacances des magistrats. Le décret du 9 mai 1838 précisa quelles étaient les instances responsables de l’exécution des peines, en premier chef, les alguaciles, agents ordinaires de la police et en cas d’impossibilité, l’armée. La conception de l’emprisonnement connut aussi un profond changement et entraîna la création d’une nouvelle prison à Santiago36. Les instances pouvant recueillir les plaintes contre les hauts fonctionnaires furent aussi précisées. Une assemblée, dirigée par A. Bello, fut nommée en 1841 pour réformer le code civil, qui entra en vigueur en 1865.

56Parallèlement, face à l’augmentation du nombre des procès - causée par une plus grande connaissance des lois, une croissance démographique et une augmentation de l’activité économique - des Tribunaux d’Instance furent créés à Copiapó (1838-1852), Valparaíso (1840), Santiago (1855), Linares, Parral et Ovalle (1857), Los Andes (1860), des Cours d’Appel à Concepción et La Serena (1845) ainsi qu’un Tribunal de Police à Santiago (1847). Ces tribunaux eurent malgré tout des difficultés de fonctionnement en raison du manque de magistrats, ces derniers étant parfois remplacés par des personnes exerçant un mandat électif.

57Au prix d’une restriction des libertés publiques, la République conservatrice représenta une période de paix intérieure propice à un assainissement des finances publiques et à’une organisation des institutions. A l’exception de la parenthèse représentée par la guerre contre la Confédération, elle fut libérée des contingences de l’urgence et put se concentrer sur le développement raisonné des institutions.

58En conclusion, l’intérêt précoce des dirigeants chiliens pour le développement des structures de l’Etat trouva une projection dans différents textes législatifs dès 1810 même si, avant 1830, les événements politiques ne permirent pas de sortir du cadre de l’urgence et de la politique de crise. En revanche, après 1830, il y eut véritablement une volonté d’organisation raisonnée de l’administration - par l’établissement de règles techniques, d’une hiérarchie précise, d’une délimitation des moyens de coercition et des responsabilités (Weber, 1995: 292) - qui posa les fondements d’une bureaucratie plus autonome vis-à-vis de la politique alors même que l’Exécutif s’efforça de garder le contrôle des forces armées et une influence sur la Justice. Dans ce domaine, il est possible de constater un effort normatif plus grand dans les années qui ont suivi l’Indépendance, un effort, qui, pendant la République conservatrice, se dirigea plutôt vers l’Administration, contribuant ainsi à lui donner une légitimité. Par la suite, les efforts de rationalisation furent renforcés dans le domaine de la justice par la promulgation de la loi de 1875 et dans le domaine militaire par le changement d’orientation qu’opéra l’armée après la Guerre du Pacifique sous l’influence du Prussien E. Korner.

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Bibliographie

ANGUITA Ricardo, Leyes promulgadas en Chile desde 1810 hasta el 1° de junio de 1912, Santiago de Chile, Imprenta Nacional, 1902, 4 volumes.

GONGORA Mario, Ensayo histórico sobre la noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX, Santiago de Chile, Ed. Universitaria, 1988.

Pensamiento de Portales, Santiago de Chile, Ed. Gabriela Mistral, 1974.

ROSANVALLON Pierre, L’Etat en France de 1789 à nos jours, Paris, Editions du Seuil, 1990.

URZUA VALENZUELA Germán, Evolución de la administración pública chilena (1818-1868), Santiago de Chile, Ed. Juridica de Chile, 1969.

WEBER Max, Economie et société, Paris, Pocket, 1995.

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Notes

1  L’île de Chiloé resta un bastion royaliste jusqu’en 1826.

2  Le décret du 4 août prévoyait la création d’une Académie de Guardia Marinas à Valparaíso.

3  La loi du 29 décembre 1823 approuva le Règlement de l’Académie militaire et fournissait des précisions sur les programmes, les promotions, les notations.

4  Un décret de 1823 interdit certains châtiments corporels dans l’Armée.

5  Les ouvrages utilisés à l’Académie militaire venaient de France. Le Général G. Beauchef fut conseiller de l’Académie Militaire avant d’en devenir directeur.

6  « Sólo la inhabilidad física o moral, aun sin agregado de años de servicio y más cuando es contraída en razón del ejercisio de las funciones a que lo destinó la Patria, es bastante causa para la jubilación ».

7  C’était aussi une façon de limiter l’accès à ces fonctions aux personnes aisées.

8  Loi su 14 février 1827, article 10 : « (…) Cualquier funcionario público, de cualquier clase que sea, está sujeto a residencia y deberá presentarse a ella inmediatamente que haya concluido su ejercicio ».

9  Représentant de l’Exécutif dans la provincia.

10  Le décret du 16 avril 1823 précise que seuls doivent être rémunérés les agents qui effectuent réellement leur service.

11  Décret du 2 mars 1817.

12  Constitution de 1818, Titre I, article 3.

13  Constitution de 1822, article 219.

14  Décret du 2 juin 1824. Le jugement pouvait avoir lieu dans un tribunal différent duquel il aurait dû dépendre.

15  Décret du 2 juin 1824. Un certificat devait être fourni par le juge de paix.

16  Décret du 19 juin 1823 (création du Tribunal Suprême).

17  La loi du 14 février 1827 définissait clairement les attributions de l’Exécutif.

18  Décret du 19 janvier 1827 : art. 3 : « En los casos en que la escasez no permita que todos sean íntegramente cubiertos, se pagará con preferencia lo que corresponda al rancho del soldado ».

19  Portales écrivait le 17 avril 1832 : « Yo encuentro más necesario en nuestra posisión un buque de guerra que un ejército. Por grande y bueno que éste sea, podremos ser insultados impunemente en nuestros puertos mismos por un acorazado de cuatro cañones (…). Por otra parte es de necesidad, en mi concepto, que el Gobierno esté siempre en contacto, lo diré así, con los pueblos por medio de un buque de guerra. Se les infunde respeto y también gratitud cuando se les haga ver esta medida por el lado de que tiende a cuidarlos y protegerlos » (Pensamiento de Diego Portales, 1974: 44).

20  L’entrée dans ce conflit était très controversée au Chili et occasionna une mutinerie d’une partie de l’armée qui coûta la vie au ministre Portales.

21  Le décret du 3 septembre 1833 inscrivit les dépenses des milices en armes, vêtements, casernes et musique au budget national.

22  La loi du 6 août 1855 définit le fonctionnement de la Caisse de secours des armées (Montepío militar).

23  Décret du 30 août 1848.

24  Décret du 1er octobre 1859.

25  A l’exception de la Guerre contre la Confédération.

26  Le budget de l’Etat fut multiplié par 2,5 entre 1842 et 1860.

27  Le décret du 8 juillet 1853 disposa que le recensement de la population serait effectué tous les dix ans par des personnes commissionnées par le Gouvernement.

28  Les Affaires étrangères dépendaient du Ministère de l’Intérieur.

29  L’instruction publique et les affaires religieuses étaient rattachées au Ministère de la Justice.

30  Loi du 15 février 1837.

31  Pour le Ministère de la Justice, il fallait en plus connaître le droit canon et le latin.

32  Pour le maintien de l’ordre, on lui assignait parfois un Comandante general de armas, fonction que pouvaient aussi remplir les intendentes. Les gobernadores jouaient un rôle-clé dans ce domaine.

33  Les impossibilités admises sont énumérées dans la loi.

34  2 février 1837.

35  Des lois d’amnisties pour les délits politiques furent votées en 1844 et 1861.

36  Décret du 19 juin 1843.

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Table des illustrations

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Légende Les divisions administratives du Chili en 1828 – N. et J. Jammet (2008)
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Pour citer cet article

Référence électronique

Nathalie Jammet, « Pouvoir et légitimité des figures de l’Etat au Chili de 1810 à 1861 », Amérique Latine Histoire et Mémoire. Les Cahiers ALHIM [En ligne], 15 | 2008, mis en ligne le 30 juin 2009, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://alhim.revues.org/2908

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Auteur

Nathalie Jammet

Université de Nantes / CRIIA Paris X-NanterreMaître de conférences, Université de Nantes/ C.R.I.I.A. Université Paris X-Nanterre. Axe de recherches : identité nationale et nationalisme (Chili/Argentine, XIXème siècle). Sous-axe 1 : histoire de l’Etat, histoire des institutions, ville et contrôle social. Sous-axe 2 : symboles nationaux et représentations. Sous-axe 3 : immigration, intégration et perception des immigrés.Nathalie.jammet@yahoo.fr

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