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De Bush à Obama, la réforme bloquée du contrôle de l’immigration

James Cohen

Resúmenes

Barack Obama s’est heurté à autant d’obstacles que George W. Bush dans la recherche d’une réforme de la politique d’immigration, principalement en raison du refus d’un bloc conséquent de législateurs de cautionner la régularisation de plus de 10 millions d’immigrés irréguliers. En dépit de certaines différences de discours, il y a plus de continuité que de discontinuité entre les politiques d’immigration des deux administrations. Cet article examine cette situation contemporaine dans le contexte de l’histoire flux migratoires (notamment en provenance du Mexique), des politiques d’immigration et de l’émergence d’un courant « néo-nativiste ».

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  • 1  Jeffrey S. Passel et D’Vera Cohn, « Unauthorized Immigration Population, National and State Trends (...)
  • 2  Le terme « sans-papier » est employé ici par commodité, mais le terme « immigré irrégulier » me pa (...)

1Dès son élection contestée de novembre 2000, George W. Bush a annoncé son intention de réaliser une « réforme intégrale » de la politique d’immigration (comprehensive immigration reform), afin de « réparer » un système dont tous s’accordaient à dire – alors comme aujourd’hui – qu’il était « déréglé » (broken). Il s’agissait pour Bush d’instaurer un système d’encadrement légal de la main d’œuvre immigrée (guest-worker program), notamment avec le Mexique, principal pays de provenance des immigrés. Mais pour réaliser cet objectif il fallait d’abord s’attaquer au problème des immigrés en situation irrégulière, en majorité des ressortissants mexicains, dont le nombre s’élevait déjà en 2001 à plus de 9 millions1. Si le tournant sécuritaire post-11 septembre 2001 a notablement freiné la dynamique en faveur de la réforme que Bush appelait de ses vœux, le principal obstacle, en 2001 comme en 2011, était la question des irréguliers. La polarisation autour de cette question s’est progressivement intensifiée durant les deux mandats de Bush et surtout lors du second. Bush et ses alliés – dont de nombreux Démocrates – ont été empêchés d’agir par un important groupe d’élus de la Chambre des Représentants qui n’acceptait sous aucune forme une mesure de régularisation des « sans-papiers »2.

2Barack Obama, pendant sa campagne présidentielle (2007-2008), et à plusieurs reprises après son élection, a laissé entendre qu’il comptait s’attaquer à son tour au dossier de l’immigration, en prônant un projet très similaire à celui de Bush. Il n’y est pas plus parvenu que son prédécesseur.

3Lors de la dernière session du 111e Congrès, en décembre 2010, juste avant de perdre à mi-mandat le bénéfice de sa majorité démocrate à la Chambre des représentants, l’administration Obama a tenté de faire adopter par le Congrès une partie de la « réforme intégrale de l’immigration », celle qui apparaissait comme la moins difficile à obtenir, à savoir le Dream Act, une mesure visant à faciliter l’intégration non pas de tous les immigrés irréguliers – mission politiquement impossible – mais seulement les jeunes en âge d’étudier ou de servir dans les forces armées. Ces jeunes, qu’on estimait à un million et qui arrivent au terme de leurs études secondaires au rythme de 65.000 par an3, se trouvent en situation irrégulière en raison du statut de leurs parents – autrement dit, il s’agit de jeunes arrivés aux Etats-Unis en bas âge mais traités par la loi exactement comme leurs parents, même s’ils n’ont jamais commis aucun acte illégal et bien qu’ils aient passé presque toute leur vie aux Etats-Unis. Or, même le Dream Act n’a pas pu être adoptée.

  • 4  Ces phrases, reprises dans plusieurs discours et documents, se trouvent dans « Fixing America’s Br (...)

4Dans le domaine de l’immigration comme dans d’autres domaines, le décalage est notable entre les principes formulés par Barack Obama en campagne et une fois élu, et les résultats obtenus lors de son premier mandat. Depuis 2007 Obama laisse entendre, en évitant toutefois de l’affirmer tout à fait explicitement, que pour lui la solution la plus juste consisterait à régulariser la majorité des immigrés irréguliers. Avant même d’évoquer la régularisation, le candidat puis le président Obama a toujours pris la précaution de parler d’abord de la frontière qu’il faut « sécuriser ». Dans un souci d’équilibre rhétorique il prône « un système d’immigration ordonné qui honore nos traditions à la fois comme Etat de droit (a nation of laws) et comme pays d’immigration (a nation of immigrants) »4.

5L’objectif proclamé serait, répétons-le, à peu près le même que celui poursuivi par Bush. Mais en l’absence d’un rapport de forces favorable, l’attitude publique d’Obama consiste à imputer aux Républicains toute la responsabilité de l’immobilité. Cependant des élus démocrates en quantité non négligeable s’opposent eux aussi à la régularisation, ou préfèrent ne pas s’engager.

6Si nous nous livrons à un examen des résultats concrets de l’action de l’administration Obama, on peut dire qu’elle s’inscrit au moins autant dans la continuité avec la période Bush que dans la rupture. Il ne s’agit pas cependant de formuler des jugements précipités sur cette action, mais seulement de constater que dans ce domaine comme dans d’autres, le changement sur lequel Obama a fait campagne se matérialise peu et que cela s’explique en partie par une situation de forte polarisation politique qui rend difficile – ce qui ne veut nécessairement pas dire impossible – toute action de réforme dans ce domaine.L’objectif de ce travail consiste à expliquer les sources historiques de cette polarisation. En analysant dans une perspective sociologique et historique les politiques d’immigration, leurs enjeux, les contextes de leur élaboration et de leur réception, on s’aperçoit que certaines manières de poser le problème de la gestion des flux migratoires s’inscrivent dans une continuité qui relativise les enjeux strictement contemporains.

Logiques croisées et jeux d’échelle

7L’explication proposée ici se situe nécessairement sur plusieurs échelles temporelles et spatiales à la fois et à la confluence de plusieurs logiques socio-politiques. Nous énumérons ici quelques-unes de ces logiques, afin de définir à grands traits le mode d’explication.

8• l’histoire des flux migratoires et, à l’intérieur de cet ensemble, l’histoire spécifique de l’immigration irrégulière, notamment celle en provenance du Mexique et de l’Amérique centrale, d’où provient aujourd’hui et depuis longtemps la majorité des immigrés irréguliers ;

9• l’histoire des politiques d’immigration, les coalitions politiques qui les façonnent et les dynamiques politiques qui président à leur genèse ;

10• l’histoire des dispositifs par lesquels ces politiques s’incarnent et leur capacité (ou non) à contrôler effectivement les flux migratoires. Il s’agit de rendre compte des usages du droit, les moyens de surveillance et de contrôle des flux et de répression de l’immigration irrégulière. Il importe de tenir compte, ici encore, de la spécificité des flux en provenance du Mexique et de l’Amérique centrale mais aussi de la frontière terrestre de 3000 km qui sépare les Etats-Unis de pays voisins du Sud.

11• l’histoire des politiques d’inclusion ou d’exclusion des immigrés, réguliers et irréguliers, dans la société réceptrice. Il est possible de repérer des pratiques concrètes d’incorporation – ou de non incorporation – des immigrés, dont les formes résultent moins d’une philosophie d’intégration dominante que d’arrangements pragmatiques. La cohérence « philosophique » de ces pratiques, lorsqu’elle existe, est construite post facto.

12•  l’histoire du mouvement nativiste ou anti-immigré contemporain, notamment depuis les années 1990, ainsi que la forme particulière de racisme anti-immigré que ce mouvement distille et les canaux de diffusion de ses idées.

13La question de l’immigration est revendiquée par l’Etat récepteur comme relevant exclusivement de son espace de souveraineté, mais l’espace des migrations est par définition transnational. Pour comprendre la genèse des flux migratoires et ceux du sud vers le nord des Amériques en particulier, il faut les analyser en tenant compte des logiques systémiques qui structurent l’espace transnational des Amériques, dans les pays de départ comme au pays d’arrivée. La question de l’immigration appelle des analyses croisées relevant à la fois des échelles nationale, transnationale, internationale.

14Si l’échelle spatiale de l’analyse est plurielle, il en va de même de l’échelle temporelle. La genèse des phénomènes pertinents pour comprendre la crise contemporaine de la politique d’immigration obéit à des échelles temporelles différentes. Il s’agira donc de montrer comment la convergence de ces logiques à l’époque contemporaine a engendré le résultat d’une impasse historique du système politique, une controverse dont la résolution n’apparaît pas à l’horizon.

L’origine des flux migratoires en provenance du Mexique et de l’Amérique centrale

  • 5  Sources : “Mexican Immigrants in the United States, 2008”, Fact Sheet, Pew Hispanic Center, 15 avr (...)

15De 760 000 en 1960, le nombre de personnes nées au Mexique et vivant aux Etats-Unis a presque triplé pour atteindre 2,2 millions en 1980. Il encore doublé pour atteindre 4,5 millions en 1990 et a plus que doublé pour atteindre 9,75 millions en 2000. En 2010 le nombre Mexicains de naissance était estimé à 12,4 millions de personnes (+ 27% par rapport à 2000 et plus de 10% de la population mexicaine)5. Cette croissance soutenue des flux migratoires en provenance du Mexique, mais aussi de l’Amérique centrale (El Salvador et Guatemala principalement), constitue, pour les partisans d’une restriction des flux migratoires et d’une répression plus vigoureuse de l’immigration irrégulière, le problème central, mais dans les débats politiques sur l’immigration à Washington le problème est rarement posé en termes socio-historiques aptes à mettre en évidence la genèse de ces flux abondants. En l’absence d’une telle analyse, la « réponse » au problème est conçue le plus souvent en termes sécuritaires : on ne sait pourquoi « ils » viennent, on sait seulement qu’ils sont « trop nombreux » et qu’il faudrait les dissuader de venir ou de rester...

  • 6  Voir par exemple Jus Semper Global Alliance, “Mexico’s Wage Gap Charts”, 2010. Voir : http://www.j (...)

16La première donnée évidente qui se présente comme explication forte de ces flux est celle de la grande différence de salaires des deux côtés de la frontière, et la relative abondance d’emplois (sauf en temps de crise !) du côté nord6. Cependant cet écart peut être interprété de différentes façons. Pour les restrictionnistes et/ou nativistes, il signifie que les pays d’origine sont pauvres, fait souvent expliqué par la culture (« sous-développée », « corrompue » etc.) de ces pays. Ces interprétations culturalistes et a-historiques ont pour effet de convertir les différences entre nord et sud en données quasi naturelles. Il peut en effet être tentant de naturaliser les inégalités nord-sud de par leur inscription dans une longue durée, mais il devient impossible dès lors de les interpréter comme des effets d’un système mondial qui produit et reproduit ces inégalités, d’abord dans des conditions coloniales et ensuite dans des conditions « postcoloniales » caractérisé par de fortes inégalités entre pays du centre et pays de la périphérie du système mondial.

  • 7  Cf. Miguel Angel Centeno, Democracy Within Reason: Technocratic Revolution in Mexico, Penn State P (...)
  • 8  Cf. David  Bacon, « Displaced People : NAFTA’s Most Important Product », NACLA Report on the Ameri (...)

17Ceux qui dénoncent la présence de plus en plus nombreuse de Mexicains et d’autres Latinos sur le territoire étatsunien ne manquent pas de remarquer que les dirigeants des pays d’origine, notamment du Mexique, portent une responsabilité dans l’expulsion d’une partie de leur population. Ce type d’explication se contente d’ordinaire de souligner le caractère corrompu et oligarchique de ces dirigeants – faits qui sont difficiles à nier mais qu’il  convient, encore une fois, de comprendre dans un contexte socio-historique plus large. Un tel travail de contextualisation ne manquerait pas de démontrer que les dirigeants mexicains, depuis un quart de siècle, font un choix politique en matière de économique et sociale – un choix consistant à abandonner une bonne partie des politiques sociales issues de la révolution mexicaine et ensuite de la longue période de gestion du Parti révolutionnaire institutionnel (PRI) en tant que parti quasi unique7. Le néolibéralisme ouvertement assumé des dirigeants de ce pays depuis le milieu des années 1980 a rendu possible leur adhésion à l’Accord de libre échange nord-américain. Les effets économiques et sociaux de ce traité sont multiples et complexes à analyser mais il saute aux yeux, pour ceux qui s’intéressent aux migrations, que le libre échange avec les Etats-Unis a eu pour effet de rendre de plus en plus difficile la situation de l’emploi dans plusieurs régions agricoles du Mexique et d’alimenter les flux migratoires8. Les départs du Mexique vers les Etats-Unis ont, pendant des décennies, concerné essentiellement quatre Etats du nord du Mexique (Zacatecas, Jalisco, Michoacán, Guanajuato), mais depuis 20 ans les Mexicains de presque toutes les régions partent.

Histoire de l’immigration irrégulière ou la « porte arrière »

  • 9  “Unauthorized Immigrant Population: National and State Trends, 2010”, Pew Hispanic Center, 1er fév (...)

18Dans le contexte que nous venons d’esquisser, il importe de retracer l’histoire spécifique des flux migratoires irréguliers en provenance – principalement – du Mexique, puisque c’est la présence des 11,2 millions d’irréguliers (estimation de 2010) qui est au cœur de la controverse politique aujourd’hui. En 2010, environ 58% des irréguliers venaient du Mexique, 23% d’autres pays latinoaméricains9.

  • 10  Cf. Aristide Zolberg, A Nation by Design: Zolberg Aristide, A Nation By Design: Immigration Policy (...)

19Historiquement, comme le démontre Aristide Zolberg, la gestion des flux migratoires se divise en secteurs distincts :d’une part, l’immigration par la « grande porte » (front door), c’est-à-dire l’immigration autorisée en provenance – jusqu’aux années 1970 – de pays européens, et, d’autre part, celle qui passe par la « porte arrière » (back door) : elle est souvent non autorisée et composée majoritairement de travailleurs peu qualifiés venant notamment des pays du Sud10. La migration liée au travail en provenance du Mexique – le back door par excellence– est souvent irrégulière parce qu’elle est accompagné de fortes pressions des milieux patronaux sur l’Etat pour obtenir un maximum de flexibilité dans la gestion de la main d’œuvre.

  • 11  Nicholas de Genova, op. cit., ch. 6, “The Legal Production of Mexican/Migrant ‘Illegality’”, p. 21 (...)
  • 12  Cf. Joseph Nevins, Operation Gatekeeper. The Rise of the “Illegal Alien” and the Making of the U.S (...)

20On peut résumer cette logique, déjà à l’œuvre dans les années 1920 lors des premières migrations du travail en provenance du Mexique, avec la formule de Nicholas de Genova : la  « production légale de l’« illégalité » »11. Dès cette période en effet, l’illégalité arrangeait suffisamment certains intérêts agricoles, notamment au Texas, pour que l’Etat fédéral évite de sévir contre eux. Cependant la dépression des années 1930 provoque un retour de bâton : plusieurs centaines de milliers d’immigrés mexicains sont expulsés manu militari (environ 415 000 départs forcés et 85 000 départs « volontaires » selon une source)12.

  • 13  Le mot bracero (qui vient de brazo, ou « bras » en espagnol) signifie un travailleur manuel.
  • 14  Voir Alberto Camarillo, « Mexico », dans Mary C. Waters and Reed Ueda (éds.), The New Americans: A (...)
  • 15  A. Zolberg, op. cit., p. 310-311. Voir aussi David G. Gutiérrez, « Globalization Labor Migration a (...)

21Pendant la deuxième guerre mondiale un grand programme de recrutement de travailleurs mexicains, le Programme Bracero13, a permis de répondre à une forte demande de main d’œuvre dans l’agriculture et dans les chemins de fer. Le programme, renouvelé plusieurs fois, a duré 22 ans et a permis de recruter plus de 5 millions de travailleurs mexicains14. La plupart des braceros rentraient au Mexique à la fin de la saison de travail, mais comme l’observe Aristide Zolberg, les allers et retours sur une période de plusieurs années ont fini par produire une sédentarisation aux Etats-Unis de bon nombre de ces travailleurs15. Employeurs et employés préféraient souvent éviter le coût et la lourdeur administrative des démarches officielles. Les réseaux sociaux qui se sont formés entre ces travailleurs et leur entourage au Mexique ont engendré encore plus de flux irréguliers.

22L’Etat fédéral a longtemps géré le problème de l’immigration illégale en fermant les yeux, de manière à garantir aux employeurs l’accès en permanence à la main d’œuvre mexicaine. Les « sanctions » que comportaient la loi étaient en général ignorées moyennant des tours de passe-passe juridiques telle la « clause texane » (Texas Proviso, 1952), qui garantissait l’impunité aux agriculteurs.

  • 16  A. Zolberg, op. cit., p. 321.

23Cependant en 1954 le gouverneur de la Californie, Earl Warren, a réclamé des mesures d’urgence pour échapper à l’ « invasion des dos mouillés » qui imposait à son Etat des coûts qu’il jugeait inacceptables. En juin de cette année, un général de l’armée a été chargé par le président Truman de lancer « Operation Wetback », qui s’est traduit par l’expulsion de 1,3 million de Mexicains en situation irrégulière (chiffre officiel, probablement exagéré afin de valoriser le « succès » de l’opération16). Avant de commencer à expulser, le général a obtenu l’accord des agriculteurs californiens et texans en leur assurant l’accès à une main d’œuvre en situation régulière. Ici encore on observe que le statut (« légal » ou « illégal ») des travailleurs immigrés varie selon les conjonctures économiques et politiques. Les travailleurs en situation irrégulière peuvent être accueillis en grand nombre pendant plusieurs années, mais lorsque l’Etat est poussé à agir, on assiste à une nouvelle phase de « production légale de l’« illégalité » ». Le programme Bracero était censé fournir aux travailleurs quelques garanties sociales, mais les syndicats, constatant des violations systématiques des normes stipulées dans les contrats de travail, ont plaidé pour la suppression du programme. Après plusieurs prolongements, le programme a pris fin en 1964.

  • 17  Douglas S. Massey, Jorge Durand et Nolan J. Malone, Beyond Smoke and Mirrors: Mexican Immigration (...)

24Une nouvelle période s’ouvre dans l’histoire de l’immigration aux Etats-Unis avec la loi dite « Immigration and Nationality Act » (ou « Hart-Celler ») de 1965, qui abolit les quotas par nationalité et met ainsi fin aux critères racistes dans la désignation des catégories autorisées à immigrer légalement aux Etats-Unis. Contrairement aux attentes des législateurs, l’immigration a augmenté. Mais en ouvrant l’immigration à tous les pays du monde, dans la limite uniforme de 20 000 entrées légales par pays, la loi a en même temps limité de façon drastique les entrées légales en provenance du Mexique17. Il en a résulté mécaniquement une expansion rapide des entrées illégales : nouvel exemple de la « production légale de l’ « illégalité » ».

  • 18  Ibid., p. 45.

25A partir de 1965, l’immigration irrégulière commence à dominer les flux en provenance du Mexique. Selon l’estimation de Massey and Singer, environ 28 millions de Mexicains sont entrés aux Etats-Unis en tant qu’immigrés irréguliers entre 1965 et 1986 contre seulement 1,3 million d’immigrés légaux et 46,000 salariés sous contrat. Les irréguliers étaient pour la plupart des migrants « circulaires » : des 28 millions irréguliers, 23.4 million sont repartis au Mexique pour une augmentation nette de 4,6 millions18.

  • 19  Zolberg, A Nation by Design, op. cit., p. 373-374.
  • 20  Ibid., p. 371.

26C’est la loi dite « Immigration Reform and Control Act » (IRCA) ou « Simpson-Mazzoli » de 1986 qui vient déséquilibrer ce système migratoire issu de la pratique. Cette loi, signée par Reagan en 1986, est à la fois « profondément restrictionniste » et « extrêmement expansionniste », IRCA prévoit des sanctions contre les employeurs ayant recours à la main d’œuvre irrégulière, mais celles-ci n’existent que sur le papier et ne dissuadent les migrants les plus déterminés. Les employeurs ont désormais l’obligation de fournir certaines données sur leurs employés mais ils ne sont pas obligés d’en vérifier l’exactitude, ce qui a pour effet prévisible de créer un marché florissant de faux documents19. En contrepartie de ces sanctions dépourvues d’effet, la loi a permis à plus de trois millions d’immigrés irréguliers de régulariser leur situation20.

27Le régime de libre-échange avec le Mexique, qui entre en vigueur en 1994, ne comporte aucun mécanisme de régulation des flux migratoires mais par ses effets socio-économiques il suscite des flux migratoires beaucoup plus abondants, en contribuant à la ruine de beaucoup de petites et moyennes exploitations agricoles au Mexique. Ainsi deux logiques parfaitement opposées se mettent en place : d’une part une logique d’intégration économique régionale qui passe par la multiplication des flux transfrontaliers de marchandises, de capitaux et d’informations, d’autre part une logique de plus en plus prononcée de restriction des flux migratoires.

  • 21  Ronald J. Tasoff, avocat, fournit un résumé utile de la loi sur le site « Find Law for Legal Profe (...)
  • 22  A. Zolberg, A Nation by Design, op. cit., p. 418-419.

28La loi d’immigration IIRIRA (IllegalImmigration Reform and Immigrant Responsibility Act), signée par le président Clinton en 1996, représente une nouvelle étape dans le dérèglement du système migratoire dont parlent Douglas Massey et. al. Les flux migratoires demeurent abondants mais les obstacles imposés aux immigrés se multiplient. La loi prévoit une nouvelle augmentation du nombre d’agents de la Border Patrol et la construction de nouvelles barrières physiques, dont celle de plusieurs « couches » qui renforce la barrière de 20 km déjà en place entre San Diego et Tijuana. Elle durcit les pénalités pour l’entrée illégale et l’assistance à l’entrée illégale. En outre, la loi vise à limiter les droits des immigrés légaux et illégaux déjà installés aux Etats-Unis, notamment l’accès aux allocations du welfare21. Pour Aristide Zolberg, cette loi, ainsi que le Welfare Reform Act de 1996 qui l’a accompagnée, doivent d’abord être comprises « comme des réactions contre le browning et le yellowing de l’Amérique », même si elles ne se traduisent pas par une réduction effective des flux migratoires22.

La genèse du nativisme contemporain

  • 23  Le nativisme contemporain apparaît comme un nouveau cycle d’activité nativiste qui rappelle, mutat (...)
  • 24  Voir David M. Reimers, Unwelcome Strangers: American Identity and the Turn Against Immigration, Co (...)

29En effet, la tendance restrictionniste qu’on peut déceler dans la loi de 1996 n’est pas dissociable de l’émergence d’une nouvelle incarnation historique du nativisme23. Par ce terme nous désignons un faisceau de mouvements différents mais convergents qui ne se contentent pas de plaider pour la restriction des flux migratoires mais s’en prennent également aux immigrés eux-mêmes en soutenant des mesures répressives de l’Etat, en tenant des discours stigmatisants et en commettant parfois des violences physiques. Le nativisme a tenté à certains moments de se déguiser en mouvement contre la croissance démographique ou contre la dégradation de l’environnement24, mais c’est la présence nombreuse des immigrés et la perspective d’un changement dans la composition démographique de la population étatsunienne qui motive en permanence les militants nativistes.

  • 25  C’est en 1979 qu’est créé Federation for American Immigration Reform (FAIR), organisation de lobby (...)
  • 26  L’initiative 187 est amplement documentée, nous ne nous y attarderons pas ici. Voir Denis Lacorne, (...)

30Si les spécialistes de ces mouvements signalent dès la fin des années 1970 l’émergence, parmi un groupe de militants restreint, d’un nouveau projet de lutte contre la  présence des immigrés  – les Mexicains en particulier – au nom de la sauvegarde d’une culture blanche et anglo-saxonne25, le mouvement devient visible à l’échelle nationale avec le référendum « Proposition 187 » en Californie en novembre 199426.

31Le tournant sécuritaire post-11 septembre 2001 a certainement contribué au renforcement d’un bloc nativiste. Mais c’est en décembre 2005, avec le passage par la Chambre des représentants du projet H.R. 4437 (ou projet Sensenbrenner), que le nativisme contemporain démontre sa capacité à bloquer des projets de loi à l’échelon fédéral. Ce texte, le contre-projet de la « réforme intégrale de l’immigration » soutenue par l’administration Bush et par bon nombre de Démocrates, refusait à la fois la création d’un programme d’encadrement de la main d’œuvre immigrée et toute régularisation ne serait-ce que d’un seul immigré irrégulier.

Dispositifs de répression de l’immigration irrégulière

  • 27  Cf. J. Nevins, op. cit., p. 86-92.

32Comme nous l’avons vu, la surveillance de la frontière et la répression de l’immigration irrégulière ont longtemps fonctionné de façon « performative », sans véritable intention de dissuader les irréguliers les plus déterminés de traverser la frontière. Un tournant se produit en 1993 avec une série d’opérations de contrôle intensifié des lieux de passage à la frontière et le début de la militarisation des dispositifs de surveillance. Le président Clinton, élu en novembre 1992, n’avait pas fait de la lutte contre l’immigration irrégulière un enjeu de sa campagne, mais son administration a été rapidement poussé à s’emparer de cette question afin d’éviter d’être débordée par les Républicains, qui commençaient à en faire une question politique centrale. En 1993, un chef régional de la Border Patrol, Silvestre Reyes, du secteur d’El Paso (Texas) a décidé unilatéralement de lancer une opération spectaculaire de contrôle militarisée de la frontière en déployant des agents sur 30 km pendant plusieurs jours afin de dissuader les immigrés et leurs passeurs de traverser. L’action a été lancée sous le nom « Operation Blockade » mais face aux protestations des dirigeants mexicains elle a été rebaptisée « Operation Hold the Line »27.

33Quelques mois plus tard, au moment où la campagne de « Proposition 187 » battait son plein, le thème de la frontière « assiégée » se diffusait à une échelle sans précédent. Parmi les retombées de cette campagne était la demande insistante en Californie pour une opération aussi forte que celle du Texas. C’est ainsi qu’« Operation Gatekeeper », déclenchée le 1er octobre 1994, a bloqué les flux de migrants irréguliers dans le secteur San Diego en les détournant vers des zones moins peuplées, plus désertiques et beaucoup plus dangereuses.

  • 28  Ibid., p. 91.

34Nous entrons ainsi dans une logique, qui continue jusqu’à nos jours, d’investissements importants dans le contrôle militaire de la frontière. La haute technologie d’origine militaire s’installe à la frontière à coups d’investissements importants : barrières, appareils de surveillance, lunettes infrarouges de vision nocturne, système de lecture et identification électronique des empreintes digitales, caméras de télévision capable de capter des images dans le noir, capteurs (ground sensors), hélicoptères, véhicules tout-terrain etc. Certains de ces appareils avaient été utilisés pour la première fois dans la guerre du Vietnam. Le Border Research and Technology Center implanté à San Diego et dirigé par Sandia National Laboratories s’est chargé de faciliter la formation des agents de l’INS – plus tard de Homeland Security – aux technologies militaires28.

  • 29 Cf. “U.S.-Mexico Border Crossing Deaths Are A Humanitarian Crisis, According To Report From The ACL (...)

35Les résultats de la militarisation de la frontière ont été probants à court terme : les flux ont diminué de façon notable à El Paso et surtout à San Diego. Puisque la traversée dans ces zones devenait plus difficile, son coût a augmenté pour le migrant, en termes de risque physique mais aussi en termes économiques. De plus en plus de migrants ont dû avoir recours à un passeur et le prix de ce service a rapidement augmenté. Le service s’est donc « professionnalisé » et a commencé à être dominé par des réseaux criminels organisés pratiquant le « trafic humain ». Le bilan humanitaire est lourd : des organisations humanitaires estiment à plus de 5000 le nombre de morts de migrants à la frontière entre 1994 et 200829. Il s’agit là seulement des cadavres trouvés mais on peut supposer qu’il y en a beaucoup plus qui n’ont jamais été récupérés.

  • 30  Pour une analyse plus détaillée des dispositifs mis en place ou restructurés depuis 2001, je renvo (...)

36Les événements du 11 septembre 2001 ont bien sûr constitué un autre tournant important, en amenant l’administration Bush à restructurer tout l’appareil de sécurité de l’Etat, à fonder en 2003 le Department of Homeland Security et à redéfinir les questions d’immigration comme des questions sécuritaires30.

37Parallèlement à ces initiatives, plusieurs municipalités ou comtés, situés dans différentes régions du pays, ont adopté des législations locales visant à renforcer la surveillance des personnes soupçonnées d’être en situation irrégulière. A partir de 2008, la jurisprudence fédérale ne défend plus aussi systématiquement que par le passé les prérogatives de l’Etat fédéral contre les tentatives des Etats fédérés et collectivités locales cherchant à élaborer leurs propres politiques locales de contrôle de l’immigration.

L’administration Obama : changements à la marge et continuité

38L’histoire que nous venons de passer très sommairement en revue montre à quel point la question de l’immigration s’est polarisée, et à quel point cette polarisation s’est compliquée en se décentralisant, avant le début du mandat de Barack Obama, rendant dans le meilleur des cas extrêmement difficile le passage de la loi qu’il prônait.  En l’absence de cette solution législative globale, la branche exécutive a continué à gérer l’immigration avec les divers leviers d’autorité dont elle dispose. Peut-on parler d’une différence marquée entre la gestion de l’administration Obama et celle de son prédécesseur ? Le bilan est complexe, mais globalement on observe au moins autant de continuité que de changement.

  • 31  Ginger Thompson, “Immigration Agents to Turn Focus to Employers”, New York Times, 30 avril 2009 ; (...)

39Le premier geste d’Obama a été de nommer au poste de secrétaire à la sécurité territoriale Mme Janet Napolitano, gouverneure de l’Arizona, qui présentait l’avantage d’être à la fois démocrate, expérimentée dans la gestion de la frontière et partisane d’une certaine « fermeté ». Sous son autorité, le Department of Homeland Security a mis fin aux raids spectaculaires dans les entreprises, mais la même politique continue sous une forme plus discrète, et peut-être plus efficace, sur la base d’enquêtes sur les entreprises et de pressions sur celles-ci pour licencier leur personnel en situation irrégulière31. Le directeur d’ICE a déclaré que le but de ces enquêtes est de créer « une culture de la coopération » pour que la vérification du statut légal des candidats à l’embauche devienne « aussi routinier [pour les entreprises] que le règlement des impôts ».

  • 32  Julia Preston, “Deportations from the U.S. hit a record high”, New York Times, 6 octobre 2010.

40Les expulsions, qui avaient atteint environ 300 000 par an lors du deuxième mandat de Bush, sont plus nombreuses sous Obama. ICE a expulsé 392 000 personnes, un record, pendant l’année fiscale 201032.

41Les mesures répressives prises aux échelons inférieurs du système politique continuent à se multiplier et à se radicaliser, mais les formes les plus ouvertement discriminatoires du contrôle de l’immigration irrégulière sont rejetées par l’administration Obama. Ainsi la loi S.B. 1070 adoptée en Arizona en avril 2010, qui autorise la police de cet Etat à contrôler l’identité des personnes sur la base d’un « soupçon raisonnable » de leur statut irrégulier, a été en partie annulée par une juge fédérale. Cependant, en 2011 d’autres Etats (Georgia et Alabama en particulier), ont suivi la voie de l’Arizona, obligeant l’administration à s’engager sur plusieurs fronts à la fois.

  • 33  Randal C. Archibold, « Report Questions Immigration Program »,  New York Times, 4 mars 2009.

42En dépit des protestations des mouvements de défense des droits des immigrés, le programme « 287(g) », qui organise la collaboration entre autorités locales et fédérales, reste en place. Janet Napolitano a ordonné une révision du programme en visant à mettre fin à des pratiques jugées excessives, par exemple la poursuite de personnes ayant commis des délits mineurs au lieu de donner la priorité aux criminels violents pour lesquels le programme avait été conçu33.

  • 34  Julia Preston, “Students Spared Amid an Increase in Deportations”, New York Times, 8 août 2010.

43L’administration Obama protège de fait certaines catégories d’immigrés irréguliers, discrètement et sans s’en vanter. ICE effectue un tri parmi les candidats à l’expulsion afin d’épargner les étudiants (en l’absence d’une loi type Dream Act) et les personnes ayant postulé pour le statut de résident, attendent une décision et n’ont pas de casier judiciaire34.

  • 35  Julia Preston, “Homeland Security Cancels ‘Virtual Fence’ After $1 Billion Is Spent”, New York Tim (...)

44La politique de gestion de la frontière Etats-Unis/Mexique a peu changé de Bush à Obama. La barrière de 1000 km dont est en voie de construction, par tronçons. Cependant, en janvier 2011 l’administration a décidé d’arrêter le financement du « mur virtuel » (électronique) dont le coût était jugé exorbitant35.

45A l’heure où commence la campagne de réélection de Barack Obama, l’impasse politique à propos de l’immigration reste complète. Une loi rendant possible la régularisation des 10-11 millions d’irréguliers, ou en tout cas la majorité d’entre eux, n’a aucune chance de passage. Les partisans d’une plus grande fermeté à l’encontre des irréguliers peuvent constater avec satisfaction que les mesures de surveillance et de répression se développent, même si seuls les nativistes les plus fanatisés imaginent qu’il soit possible et souhaitable d’appréhender et d’expulser plus de 10 millions de personnes.

Le pouvoir latino face à la question de l’immigration

  • 36  U.S. Census Bureau, “Overview of Race and Hispanic Origin”, mars 2011, p. 3. Voir : http://www.cen (...)
  • 37  Jennifer Ortman et Christine E. Guarneri, « United States Population Projections : 2000 to 2050 », (...)
  • 38  Voir, par exemple, Emmanuelle Le Texier, « Roms en France, Mexicains aux Etats-Unis : regards croi (...)

46Quelle importance attribuer, dans ces conditions, à l’émergence de la population hispanique ou latino en tant que force politique ? Recensés en 2010 à plus de 50 millions, soit 16% de la population nationale36, les Latinos pourraient représenter, selon les projections du service du  recensement, un quart de la population nationale en 2030, environ 30 % en 205037. Le découpage des circonscriptions électorales reflétera, à terme, inévitablement cette réalité, ce qui amène certains analystes à penser que les deux grands partis politiques seront amenés naturellement à composer avec cette réalité en évitant de heurter les sensibilités des électeurs latinos38. Cependant, à court terme on voit peu de signes, côté républicain surtout, du pragmatisme que les tendances démographiques sont censées dicter.

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Bibliografía

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ZOLBERG, Aristide R., A Nation by Design: Immigration Policy in the Fashioning of America, Harvard University Press/Russell Sage Foundation, 2006.

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Notas

1  Jeffrey S. Passel et D’Vera Cohn, « Unauthorized Immigration Population, National and State Trends 2010 », Pew Hispanic Center, 1er février 2011. Voir : http://pewhispanic.org/reports/report.php?ReportID=133

2  Le terme « sans-papier » est employé ici par commodité, mais le terme « immigré irrégulier » me paraît plus approprié pour désigner les immigrés qu’on désigne en anglais comme undocumented. Comme l’explique Sébastien Chauvin, « les immigrés irréguliers sont rarement “sans papiers” à proprement parler. Ce qui sépare les habitants “légaux” des habitants “illégaux” d’un pays est moins aujourd’hui la possession de papiers que la qualité et la légitimité inégale de ces derniers ». Voir Sébastien Chauvin, “En attendant les papiers. L’affiliation bridée des migrants irréguliers aux Etats-Unis », Politix,  vol. 22, n° 87, 2009, p. 59-60. Les termes « immigré illégal » et « clandestin » contribuent qu’on le veuille ou non à l’image stigmatisante de l’immigré comme criminel.

3  Voir Dream Act Portal, page d’accueil : http://dreamact.info/

4  Ces phrases, reprises dans plusieurs discours et documents, se trouvent dans « Fixing America’s Broken Immigration System », barackobama.com (site de la campagne de ré-élection 2012).

5  Sources : “Mexican Immigrants in the United States, 2008”, Fact Sheet, Pew Hispanic Center, 15 avril 2009, p. 1;  “The Mexican American Boom: Births Overtake Immigration”, Pew Hispanic Center, 14 juillet 2011, p. 4.

6  Voir par exemple Jus Semper Global Alliance, “Mexico’s Wage Gap Charts”, 2010. Voir : http://www.jussemper.org

7  Cf. Miguel Angel Centeno, Democracy Within Reason: Technocratic Revolution in Mexico, Penn State Press, 1997 (2e éd.).

8  Cf. David  Bacon, « Displaced People : NAFTA’s Most Important Product », NACLA Report on the Americas vol 41, n° 5, septembre-octobre 2008, p. 23-27.

9  “Unauthorized Immigrant Population: National and State Trends, 2010”, Pew Hispanic Center, 1er février 2011.

10  Cf. Aristide Zolberg, A Nation by Design: Zolberg Aristide, A Nation By Design: Immigration Policy in the Fashioning of America, Harvard University Press/Russell Sage Foundation, 2006, p. 22-23. Zolberg ajoute qu’il existe un “side entry”, celle réservée aux réfugiés.

11  Nicholas de Genova, op. cit., ch. 6, “The Legal Production of Mexican/Migrant ‘Illegality’”, p. 213-249.

12  Cf. Joseph Nevins, Operation Gatekeeper. The Rise of the “Illegal Alien” and the Making of the U.S.-Mexico Boundary, Routledge, 2002, p. 33.

13  Le mot bracero (qui vient de brazo, ou « bras » en espagnol) signifie un travailleur manuel.

14  Voir Alberto Camarillo, « Mexico », dans Mary C. Waters and Reed Ueda (éds.), The New Americans: A Guide to Immigration Since 1965, Harvard University Press, 2007, p. 508-509.

15  A. Zolberg, op. cit., p. 310-311. Voir aussi David G. Gutiérrez, « Globalization Labor Migration and the Demographic Revolution : Ethnic Mexicans in the Late Twentieth Century », dans David G. Gutiérrez (éd.), The Columbia History of  Latinos in the United States since 1960, Columbia University Press, 2004, p. 46.

16  A. Zolberg, op. cit., p. 321.

17  Douglas S. Massey, Jorge Durand et Nolan J. Malone, Beyond Smoke and Mirrors: Mexican Immigration in an Era of Economic Integration, Russell Sage Foundation, 2002, p. 42.

18  Ibid., p. 45.

19  Zolberg, A Nation by Design, op. cit., p. 373-374.

20  Ibid., p. 371.

21  Ronald J. Tasoff, avocat, fournit un résumé utile de la loi sur le site « Find Law for Legal Professionals » : http://library.findlaw.com/1996/Dec/1/126303.html

22  A. Zolberg, A Nation by Design, op. cit., p. 418-419.

23  Le nativisme contemporain apparaît comme un nouveau cycle d’activité nativiste qui rappelle, mutatis mutandis, ceux des années 1860 et 1920. Le livre classique de John Higham, Strangers in the Land: Patterns of  American Nativism 1860-1925, Rutgers University Press, 1955, est un point de départ obligé pour l’étude de ce phénomène, même s’il convient de prendre en compte les fortes réserves théoriques et méthodologiques d’Aristide Zolberg (A Nation by Design, op. cit., p. 6-11).

24  Voir David M. Reimers, Unwelcome Strangers: American Identity and the Turn Against Immigration, Columbia University Press, 1998. L’auteur décrit en détail ces diverses façades du nativisme mais ne reconnaît pas toujours le racisme et la xénophobie qui continuent d’habiter les mouvements ainsi redéployés.

25  C’est en 1979 qu’est créé Federation for American Immigration Reform (FAIR), organisation de lobbying basée à Washington, qui est classé par le Southern Poverty Law Center comme un hate group.

26  L’initiative 187 est amplement documentée, nous ne nous y attarderons pas ici. Voir Denis Lacorne, La crise de l’identité américaine. Du melting pot au multiculturalisme, Gallimard,  2003, chapitre 5,  p. 167-192.

27  Cf. J. Nevins, op. cit., p. 86-92.

28  Ibid., p. 91.

29 Cf. “U.S.-Mexico Border Crossing Deaths Are A Humanitarian Crisis, According To Report From The ACLU And CNDH”, communiqué de l’American Civil Liberties Union (ACLU), 30 septembre 2009 : http://www.aclu.org/immigrants-rights/us-mexico-border-crossing-deaths-are-humanitarian-crisis-according-report-aclu-and   

30  Pour une analyse plus détaillée des dispositifs mis en place ou restructurés depuis 2001, je renvoie à mon manuscrit Illegal Aliens. Dispositifs de répression, dynamiques de stigmatisation et crise contemporaine de la politique d’immigration aux Etats-Unis, en cours d’édition (Réseau  Terra/Editions du Croquant, à paraître 2012).

31  Ginger Thompson, “Immigration Agents to Turn Focus to Employers”, New York Times, 30 avril 2009 ; Julia Preston, « Workers Swept From Jobs in Silent Raids », New York Times, 9 juillet 2010.

32  Julia Preston, “Deportations from the U.S. hit a record high”, New York Times, 6 octobre 2010.

33  Randal C. Archibold, « Report Questions Immigration Program »,  New York Times, 4 mars 2009.

34  Julia Preston, “Students Spared Amid an Increase in Deportations”, New York Times, 8 août 2010.

35  Julia Preston, “Homeland Security Cancels ‘Virtual Fence’ After $1 Billion Is Spent”, New York Times, 14 janvier 2011.

36  U.S. Census Bureau, “Overview of Race and Hispanic Origin”, mars 2011, p. 3. Voir : http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-02.pdf

37  Jennifer Ortman et Christine E. Guarneri, « United States Population Projections : 2000 to 2050 », 2009, site de l’U.S. Census Bureau. Voir : http://www.census.gov/population/www/projections/analytical-document09.pdf

38  Voir, par exemple, Emmanuelle Le Texier, « Roms en France, Mexicains aux Etats-Unis : regards croisés », in James Cohen, Andrew Diamond et Philippe Vervaecke (éds.), L’Atlantique multiracial, éd. Karthala, 2011 (à paraître).

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Para citar este artículo

Referencia electrónica

James Cohen, « De Bush à Obama, la réforme bloquée du contrôle de l’immigration », Amérique Latine Histoire et Mémoire. Les Cahiers ALHIM [En línea], 22 | 2011, Publicado el 27 enero 2012, consultado el 02 julio 2016. URL : http://alhim.revues.org/4049

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Autor

James Cohen

Université de Paris 3/Sorbonne-Nouvelle
Professeur à l’Institut du monde anglophone à l’Université de Paris 3 (Sorbonne-Nouvelle) et chargé de cours à l’Institut d’études politiques de Paris et à l’Institut des hautes études de l’Amérique Latine (IHEAL, Paris 3)jim.cohen@libertysurf.fr

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