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La transformación urbana de Santiago de Chile: finanzas, obras públicas y discurso político (1870-1910)

Enrique Fernández Domingo

Resúmenes

A principios de la década de 1870, Chile conoce una aceleración del proceso de modernización de las estructuras del país. Gracias a las entradas fiscales y a la restructuración de las élites chilenas, la capital chilena conoce entre 1870 y los festejos del Centenario una transformación tanto “física” como “mental” de sus estructuras. Esta transformación es gestionada y deseada desde el poder y va a corporizar el discurso republicano-liberal de las élites basado en una confianza ciega en el progreso económico, técnico y moral, su derecho natural a conducir el destino del país y la construcción de la nación chilena. Nuestro trabajo intentará mostrar el proceso histórico de transformación de Santiago que tiene lugar entre el proyecto urbanístico de Benjamín Vicuña Mackenna y las obras realizadas para la celebración del primer centenario de la independencia del país.

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  • 1 La utilización del término urbanización se refiere tanto al proceso de crecimiento del porcentaje d (...)
  • 2 Residentes extranjeros en Chile según los registros oficiales: 21.982 en 1865; 87.077 en 1885; 134. (...)

1Entre 1860 y 1900 tienen lugar tres transformaciones de importancia en cuanto a la movilidad migratoria de la población de Chile: un cambio importante en su distribución regional, un proceso de desplazamiento poblacional desde el espacio rural hacia las ciudades1 y una aceleración de la llegada de extranjeros2. Estas transformaciones son provocadas principalmente por las características propias de la agricultura chilena que favorecen la movilidad de la fuerza de trabajo, las crisis económicas finiseculares, el aumento de las entradas fiscales del Estado tras la incorporación de los nuevos territorios del norte y de la frontera sur, el incremento de las actividades comerciales e industriales, el crecimiento de las administraciones públicas, la multiplicación de obras de infraestructura pública y privada, el aumento de la capacidad empresarial y de la mano de obra calificada, y la reducción del costo y la mejora del transporte debido a la ampliación de la red ferroviaria. A todo ello se une, a partir de 1900, el servicio militar obligatorio.

La relación entre ciudad y sociedad que se establece entonces no resulta del mero crecimiento de la ciudad, sino de lo que [Bernardo] Secchi llamó ‘la experiencia de la expansión’: una articulación entre capitalismo, Estado, sociedad y territorio que desde la segunda mitad del siglo XIX ha definido las propias hipótesis fundamentales de la modernidad urbana, traduciéndose en una triple tensión, hacia fuera en el territorio (la expansión urbana), hacia adentro en la sociedad (la integración social) y hacia adelante en el tiempo (la idea de proyecto). (Gorelik, 2002: 13)

2A medida que crecía el tamaño de Santiago, tanto en términos de superficie – 1900: 5.085 hectáreas (Martínez, 2007: 11) – como de población – 1865: 115.377 habitantes; 1895: 256.403; 1907: 332.724 (Cariola y Sunkel, 1991) –, aumentaba el número y variedad de servicios suministrados. Paralelamente se hacían más patentes los elementos que contribuyen al agrado de la vida en la metrópoli que ofrecía cada vez más una mayor independencia entre el trabajo y la vida privada, una mayor posibilidad de desarrollar una carrera profesional, el aumento de las oportunidades de hacer negocio, más flexibilidad para escoger un empleador así como una sociabilidad variada y heterogénea.

3Dentro de este contexto finisecular de cambios, comienza a plantearse desde las autoridades la cuestión de la autonomía municipal frente al poder estatal. Esta cuestión está fuertemente marcada por el problema del aumento de la necesidad de recursos económicos para hacer frente a la expansión urbana y demográfica que conoce la ciudad y la voluntad de concretización del paradigma modernizador que se impone a partir de principios de los años 1870. Formando parte de este proceso, el 12 de septiembre de 1887 se promulga una nueva Ley sobre la Organización y Atribuciones de las Municipalidades que crea el

cargo de alcalde como funcionario independiente de la autoridad administrativa y con facultades propias perfectamente determinadas; en la independencia absoluta de las municipalidades para acordar el presupuesto de sus gastos anuales y hacer la inversión de sus recursos con arreglo a él, y sin más limitaciones que la responsabilidad personal de los municipales que acordaren inversiones superiores a las entradas; y en la supresión de todas las facultades que la ley actual confería al Gobernador o Subdelegado, y al Presidente de la República y Consejo de Estado para aprobar, modificar o retardar los acuerdos municipales y rever sus resoluciones. (Memoria del Ministerio del Interior, 1888: VII)

4El Gobernador o Subdelegado, sin embargo, queda a cargo de todos los actos de administración de los ramos o servicios municipales que no habían sido confiado a los alcaldes: dirección de la policía de seguridad, la vista periódica o extraordinaria de la caja municipal y la inspección de la contabilidad; formar el presupuesto anual de la municipalidad, dividido en dos secciones (del Alcalde y el Gobernador), dictar providencias de carácter accidental para atender la seguridad del vecindario, girar a cargo de la tesorería municipal, sin sujeción a presupuesto en caso de una calamidad pública.

5En 1891 se vota la Ley de la Comuna Autónoma que otorga al Primer Alcalde la máxima autoridad de la municipalidad en detrimento del Gobernador. Le corresponde ejecutar todos los actos administrativos de la municipalidad, presidir sus sesiones, representarla ante las demás autoridades, promulgar las ordenanzas y reglamentos así como velar por su cumplimiento. Al mismo tiempo es el jefe superior de la policía, está a cargo del personal, vigila las finanzas municipales y elabora el presupuesto.

6A las municipalidades se les confía la administración de los intereses locales dentro de sus respectivos territorios: cuidar de la policía de salubridad, comodidad, ornato y recreo; de los caminos y obras públicas costeadas con fondos municipales; de la moralidad, seguridad y orden público; de las escuelas primarias y otros establecimientos de educación que se pagaban con fondos municipales; de los hospitales y demás establecimientos de beneficencia; de la administración de los servicios locales; de promover la educación, la agricultura, industria y comercio; del bien general del Estado y el particular del territorio municipal. Sin embargo, este proceso político que debía otorgar una amplia autonomía a las municipalidades no logra consolidarse (Martner, 1991: 29).

De la ciudad republicana a la ciudad moderna: urbanismo, conocimiento, medición y control

  • 3 El sistema técnico lo entendemos como un conjunto de procedimientos finalizados, codificados en pro (...)

7La transformación del espacio urbano de la capital chilena está íntimamente ligada a la dimensión y al sistema técnico3 que son en sí mismos un efecto y una causa del paso de la ciudad republicana a la ciudad moderna. Durante la segunda mitad del siglo XIX, la expansión de la sociedad industrial provoca el nacimiento del urbanismo, “disciplina que se diferencia de las artes urbanas anteriores por su carácter reflexivo y crítico y por su pretensión científica” (Choay, 1965). El urbanismo se constituye paulatinamente como un “acto voluntario que tiene como objetivo la creación de una situación ordenada preferida a una situación que sea el resultado de un juego espontáneo de diferentes actores” (Merlin, 1991: 4).

El desarrollo científico y tecnológico, así como algunas prácticas urbanísticas favorecidas en Europa a partir de 1850, fueron trasplantadas a América Latina a partir de 1870 y 1880 y dominaron en seguida la práctica urbanística latinoamericana, al punto que parcialmente determinaron las características de las ciudades durante el crucial período de rápido crecimiento demográfico y físico que muchas de ellas experimentaron a partir de las últimas décadas del siglo pasado. Esas teorías y prácticas dominaron también la enseñanza de la arquitectura y del urbanismo hasta la Segunda Guerra Mundial por lo menos y en muchos países durante las décadas siguientes. (Hardoy, 1988: 97-98)

8Formando parte del discurso político de las élites republicano-liberal chilenas, la planificación urbana se presenta paulatinamente como un “método científico” y una racionalización disciplinaria que lentamente adquiere un status significativo como paradigma transformador del espacio urbano santiagueño al interior de los aparatos de poder. La evolución del urbanismo aplicado a Santiago obliga a “cumplir con diversos procesos de análisis y síntesis, regulados por una serie de etapas que se inician con la recopilación de la información, procesamiento de la misma y elaboración del producto. Cada una de estas etapas requiere de la aplicación de un sinnúmero de métodos y técnicas” (González, 1988: 68-69).

9Dentro de este proceso de cambio, desde el poder se redefine las funciones, se reestructura los espacios físicos y psicológicos y se desarrolla a la vez una nueva escala de intercambios socio-económicos en la ciudad de Santiago. Progresivamente se introduce el concepto de red urbana como una idea de intercambio y de circulación de capitales e información. A partir de este momento, el espacio urbano santiagueño es considerado también como un espacio de movilidad de los habitantes de la ciudad y sobre todo de movilidad cotidiana, por lo cual las técnicas de transporte y la concepción de las vías urbanas influyen enormemente en la organización espacial de la ciudad. La transformación urbana de la capital chilena se propone como una acción que toma la ciudad como un todo basándose en una proposición de futuro y durabilidad. Sin embargo, esta transformación se inserta también en el presente sin desligarse del contexto social y el momento político que se vive.

10Una buena parte de la configuración morfológica y topológica deriva del conjunto de operaciones fijadas en el Plan de transformación (1872-1875), plasmado en el plano del ingeniero francés Ernesto Ansart de 1875. Este plan articula y plasma una necesidad de control y de conocimiento científico que se estructura gracias a la aparición de técnicas de representación, medición, contabilidad y control que se ligan con la construcción de la ciudad moderna. La cartografía urbana, como identidad de las ciudades, permite la representación de sus características de emplazamiento y localización de hechos y fenómenos propios. Es una de las herramientas para ordenar la expansión urbana por medio de la filosofía del orden que establece los límites de lo urbano y lo rural, lo público y lo privado, en una cultura de medir y acotar el espacio de interés redibujado en mapas, desplegando así los pensamientos filosóficos europeos de la cultura catastral. La evolución del sistema de información urbana de la capital chilena, así como su estructura, describe los cambios que conoce la concepción del espacio urbano de Santiago que tienen las élites chilenas (Martínez, 2007: 32-69; Pérez y Rosas, 2010).

11El objetivo final de esta evolución es convertir la capital republicana chilena en una ciudad moderna. Este proceso se intensifica entre 1889 y 1890 cuando la Municipalidad de Santiago encarga al ingeniero Alejandro Bertrand el levantamiento completo, detallado y técnico del plano de la ciudad (Corvalán, 2008) en relación con el proyecto de la Dirección General de Obras Públicas. El 7 de noviembre de 1892 se decide modificar el Plan de Transformación de Santiago. En 1893 y 1899 se presentan respectivamente los proyectos de los ingenieros Valentín Martínez y Gaspar Roufosse. En 1894, el ingeniero Manuel H. Concha, director de Obras Municipales, prepara un nuevo Plan de Transformación de la ciudad. Anibal Labarca y Nicanor Boloña, en 1895, y Enrique Espinoza, en 1897, realizan nuevos mapas de la ciudad. En 1900 se presenta el proyecto de los ingenieros Chiesa y Pinchón. El Decreto de 21 de marzo de 1903 de la Alcaldía de Santiago legaliza la obligación de presentar planos y especificaciones técnicas al solicitar permiso para construir conforme a las ordenanzas y a las reglas para edificar. El 7 de septiembre de 1909 se promulga la ley 2.203 de Transformación de Santiago.

12En 1910 se constituye el catastro de Santiago, un registro administrativo que tiene como objetivo principal la medición, subdivisión, representación y ubicación de los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales. El catastro contempla la relación entre el propietario o sujeto activo y la propiedad u objeto y la comunidad o sujeto pasivo. Al mismo tiempo, el registro fija por medio del avalúo fiscal el valor de los bienes a fin de imponerle una contribución proporcional y de guardar la seguridad jurídica del derecho de propiedad a través de la aprobación y archivo de las mensuras, base de las escrituras de traslación y dominio.

Discurso económico y prácticas financieras: entre municipalidad y capital del Estado

13La fiscalidad municipal de Santiago se nos presenta como un discurso económico-político de las élites dirigentes que evoluciona paralelamente a los cambios que se producen en las estructuras socio-económicas del país. El desarrollo de la complejidad de las administraciones estatal y municipal se plasma en el desarrollo de todo un conjunto de instrumentos de administración, control, legitimación y ejecución ligados íntimamente a la gestión del espacio urbano. La capital está fuertemente marcada por una aceleración de los tiempos económico-sociales urbanos a través de la importancia que toman la cuestión de la movilidad, la sociabilidad moderna y el discurso higienista. Todos estos hechos están íntimamente relacionados con los cambios que conoce la estructura impositiva municipal santiagueña de finales del siglo XIX y principios del siglo XX.

14El fisco municipal es más que una agencia que recauda tributos y que gasta tales ingresos. Por una parte suele ser propietario de empresas y de recursos, naturales y producidos, y por otra se encarga de poner en práctica el conjunto de normas que configuran la parte legal de la institucionalidad. La combinación que surge periódicamente de las normas y de su aplicación, denominada regulación, es uno de los puntos articuladores del discurso político y de las prácticas de las élites dirigentes. De modo que a la incidencia de ingreso y gasto fiscal, debe agregarse la que resulta de las decisiones que aplican los encargados de las instituciones públicas, como también las alteraciones del comportamiento privado que se puedan atribuir a la legislación.

15La puesta en práctica del conjunto de normas que son una parte constitutiva de la institucionalidad del país, indudablemente exige la presencia de recursos fiscales fortaleciendo, a la vez, un complejo sistema de regulaciones y decisiones institucionales, coordinado y en cooperación con los elementos privados de la economía. La organización de los poderes públicos experimenta un proceso de especialización de un fisco que progresivamente tiende hacia un mayor tamaño, una mayor complejidad y un mayor control. La eventual relación entre el crecimiento de la urbanización de Santiago con, por una parte, el aumento de la capacidad de extracción de tributos y, por otra, la aplicación del paradigma de modernización urbana de la capital chilena, puede explicar esta expansión del fisco municipal.

16Sin embargo, el conjunto del fisco chileno se puede caracterizar por una gran debilidad en el control y cuidado que ejerce el resto de la sociedad sobre la gestión realizada por los poderes públicos, un bajo desarrollo técnico de la contabilidad y una gran concentración espacial de la decisión de gasto (infraestructuras, administración, higiene, ejército y educación).

Entradas Municipales 1872-1885 (en libras esterlinas)

Años

Valparaíso

Santiago

Otros Municipios

1872

74.724

155.444

177.868

1873

105.719

235.558

182.943

1874

114.137

220.088

202.817

1875

142.881

331.779

201.100

1876

151.504

264.207

195.506

1877

146.375

284.953

203.106

1878

104.936

455.117

182.588

1879

94.253

179.989

147.133

1880

144.378

381.528

143.451

1881

100.491

350.941

174.635

1882

79.126

470.491

217.479

1885

76.158

241.665

196.363

Fuente: Nazer, 1999: 280.

  • 4 Gravaron el abastecimiento y comercio de sustancias alimenticias en los mercados de abastos y el co (...)

17A finales de los años 1860, los ingresos de la municipalidad de Santiago se estructuran alrededor de los impuestos regulados por leyes y ordenanzas de Carnes Muertas, “Serenos y Alumbrado”, Abastos y de Sombras y Tendales4, patentes sobre profesiones, industrias y comerciales, carruajes de uso particular y público que circularan por las calles de la ciudad y diversiones públicas (peleas de gallos, corridas de toros, carreras de caballos, fondas y festividades). A todo ello se une la herramienta del endeudamiento de la municipalidad, previa autorización del Presidente de la República, vía Consejo de Estado, y bajo sus consiguientes recomendaciones respecto a cómo debía invertirse el dinero, la tasas de interés, amortizaciones e hipotecas. Los objetivos principales de este endeudamiento es financiar obras (mercados, mataderos, arreglo de calles, nivelación de acequias, etc.) y, progresivamente, cubrir el déficit presupuestario. En cuanto a los gastos, éstos se reparten entre el gasto en personal (policía de ornato y salubridad pública, empleados y gastos de escritorio), obras públicas (mantención de caminos, puentes y otras materias), la instrucción, el pago de intereses y amortización de las deudas municipales así como los gastos extraordinarios e imprevistos.

  • 5 En 1875, la municipalidad de Santiago presenta un presupuesto de 1.816.148 pesos (50,1% del presupu (...)

18El paradigma de modernización urbana que se instala en la gestión del espacio urbano de Santiago activa un proceso de importantes obras de diferente naturaleza: embellecimiento, saneamiento, movilidad, simbólicas y conmemorativas. La financiación de estas obras, la gestión del crecimiento demográfico y urbano y la necesidad de cubrir los déficits presupuestarios del municipio, provocan un fuerte endeudamiento de la municipalidad, fundamentalmente durante las décadas de 1870-1880, que es financiado mediante el sistema de emisión de bonos municipales5.

  • 6 Hasta 1860 los ingresos ordinarios de la municipalidad de Santiago provienen mayoritariamente de lo (...)

19A principios de la década de 1870, las entradas municipales se componen de las contribuciones locales, endeudamiento, multas, venta y arriendo de propiedades (entre un 80-90%), y de los aportes directos del Estado para el financiamiento de la policía de seguridad y la mantención de presos (entre un 10-20 %)6. En la década de 1880 el alto nivel de endeudamiento obliga a la municipalidad a aumentar el porcentaje de los ingresos destinado al pago de los intereses y amortizaciones de los empréstitos tomados en la década anterior.

20Con la idea de mejorar la administración municipal, el 12 de septiembre de 1887 se promulga la Ley sobre Organización y Atribuciones Municipales que amplía las funciones administrativas de los gobiernos locales. En agosto de 1888 se presenta una ley que entrega a los municipios la contribución de patentes fiscales. El 24 de diciembre de 1891, la Ley sobre organización y atribuciones de las municipalidades otorga al gobierno municipal el cuidado de la salubridad, el aseo y ornato, los caminos públicos, la promoción de la educación, la agricultura, el comercio y la industria, la administración de los servicios locales, y la organización y sostenimiento de la policía.

  • 7 En 1880 los intereses y amortizaciones anuales de la deuda alcanzan la cifra de 2.283.941 pesos.

21Paralelamente, la obligación de reducir el presupuesto de Santiago a causa del alto endeudamiento7, provoca una reducción importante de éste (Finales de los años 1880: 3.000.000 de pesos/1895: 2.281.318 pesos). En 1896, se concede por ley al Senado la prerrogativa para acordar los créditos municipales. Al mismo tiempo, la institucionalización del crédito se transforma en una herramienta fiscal para aumentar la provisión de los ingresos municipales sin conseguir la reducción de las dificultades presupuestarias. En 1898, para hacer frente a una deuda de 970.565,53 pesos, se autoriza al Presidente de la República la cancelación del “saldo líquido de la Deuda que la Ilustre Municipalidad de Santiago reconoce en favor del Banco Comercial de Chile”. En 1904, se autoriza a la misma municipalidad la contratación de un empréstito que “no exceda de 828.698,71 pesos emitiendo bonos que ganen hasta 8 por ciento de interés al año i dos por ciento de amortización acumulativa, también anual”.

Préstamos del estado chileno en bancos extranjeros

en relación con la municipalidad de Santiago de Chile

Ley y fecha : N° 280, 28 de mayo 1895

Objeto: Pago emisiones bancos y amortizaciones deudas Municipales

Banco: N. M. Rothschild and Sons

Fecha de las obligaciones: 2 octubre 1895

Fecha del último bono: 1 octubre 1950

Capital nominal: 2.000.000 Libras esterlinas

Capital en pesos: 80.000.000

Interés %: 4 1/2

Amortización: 1/2

Ley y fecha: N° 323, 20/12/1895 y N° 355, 8/6/1896

Objeto: Obras Públicas

Banco: N. M. Rothschild and Sons.

Fecha de las obligaciones: 10 diciembre 1869

Fecha del último bono: 1 enero 1946

Capital nominal: 4.000.000 Libras esterlinas

Capital en pesos: 160.000.000

Interés %: 5

Amortización: 1/2

Ley y fecha: N° 1624, 23/11/1903

Objeto: Obras de Alcantarillado de Santiago

Banco: N. M. Rothschild and Sons.

Fecha de las obligaciones: 3 julio 1905

Fecha del último bono: 1 julio 1945

Capital nominal: 1.350.000 Libras esterlinas

Capital en pesos: 54.000.000

Interés %: 5

Amortización: 1

Ley y fecha: N° 2324, 18/7/1910 y N° 2350, 11/8/1910

Objeto: 1° serie Pavimentación de Santiago y Matadero Modelo

Banco: N. M. Rothschild and Sons.

Fecha de las obligaciones: 1 agosto 1911

Fecha del último bono: 15 enero 1949

Capital nominal: 287.793.5.7 Libras esterlinas

Capital en pesos: 11.511.731

Interés %: 5

Amortización: 1

Ley y fecha: N° 2324, 18/7/1910 y N° 2350, 11/8/1910

Objeto: 2° serie Pavimentación de Santiago y Matadero Modelo

Banco: N. M. Rothschild and Sons.

Fecha de las obligaciones: 2 mayo 1912

Fecha del último bono: 1 Noviembre 1949

Capital nominal: 312.206.14.5 Libras esterlinas

Capital en pesos: 12.488.269

Interés %: 5

Amortización: 1

Fuente: Rapport du 31/12/1930, Archives Diplomatiques de Nantes, Santiago du Chili, carton 72

  • 8 Se autorizaba a las municipalidades donde hubiere mataderos a cobrar un impuesto de hasta 45 centav (...)
  • 9 Los reñideros de gallos fueron suprimidos en 1876, las fondas y “chinganas” fueron controladas y re (...)
  • 10 Con excepción de los depósitos a plazo que se hagan en los bancos o en otras instituciones, i de lo (...)

22La activación del proceso de modernización de la ciudad produce una paulatina transformación de la estructura fiscal de la municipalidad de Santiago. Se mantienen las rentas provenientes de las propiedades y demás bienes municipales, de las multas, herencias, legados y donaciones, así como de la patente de carruajes (leyes de 20/9/1854 y 23/9/1862). Durante la década de 1870 se refunda la ley de Carnes Muertas con la de Mataderos (1873)8, se empieza a suprimir y controlar la realización de numerosas diversiones públicas9, se impone el derecho de andamios (decretos 12/1/1871 y 8/6/1872), se implementa un impuesto para el servicio de desagües (leyes 19/2/1896, 29/9/1900, 29/12/1901). Se restructuran el impuesto de patentes sobre profesiones, industrias y comerciales (ley 22/12/1891), los impuestos de capitación o personal, de haberes o real, sobre ciertos artículos como el alcohol y tabacos, y el diseño de fiscal de las patentes otorgadas a los establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas (leyes de 22/12/1891, 8/8/1892, 31/12/1892; 18/1/1902) que son medidas tendientes a combatir el alcoholismo y la adquisición de una renta (Fernández Labbe, 2006). Se legisla sobre el impuesto sobre haberes muebles e inmuebles (leyes 22/12/1891 y 16/7/1908)10, y se aplica un impuesto personal, de uno a tres pesos, que se debe destinar al sostenimiento de las escuelas primarias del municipio.

  • 11 El gobierno adopta diversas disposiciones transitorias que establecían que “dentro de los seis sigu (...)

23Al mismo tiempo, el Estado continúa aportando al tesoro municipal una subvención fiscal anual a través de la aprobación por el Congreso Nacional del montante destinado para el sostenimiento de los servicios municipales11. En los grandes mercados financieros el crédito financiero del Estado chileno es bastante importante y éste puede encontrar los capitales necesarios a la realización de las obras de modernización de Santiago.

De la normalización de la fiscalidad municipal a las prácticas transformadoras: higienismo y gusto estético

  • 12 Entre los años 1872-1873, la epidemia de viruela afecta a 7.000 personas de las cuales mueren alred (...)

24Uno de los ítems de la estructura fiscal de la municipalidad de Santiago está claramente marcado por la cuestión de la insalubridad y las repetidas epidemias que conoce su población12. El discurso fiscal prona la financiación de una modernización de las estructuras de las aguas y, progresivamente, una actuación constructiva en relación a las viviendas de las zonas más desfavorecidas de la ciudad, ligando, a su vez, el déficit sanitario con unas clases populares ignorantes, pobres y sin moral. A la descripción discursiva de los vicios de la condición popular se suman la proposición de soluciones de carácter eminentemente pedagógico: educación, ahorro, moralización y reforma del hombre y de la familia (Santa María, Ojeada, 1875; González, 1877).

25La aplicación de estos principios discursivos está íntimamente imbricada con la acción modernizadora del sistema de gestión de las aguas. A finales de la década de 1880 se llevan a cabo la realización de las obras de la canalización definitiva del río Mapocho. Tras dos alternativas estudiadas por el ingeniero Valentín Martínez, las obras se concretan en 1888. El 12 y 14 de febrero de 1906 se dictan las leyes sobre ejecución de alcantarillado y servicios de agua potable, y sobre expropiaciones de terrenos para el ensanche de la plaza Brasil y la apertura de diversas calles. El 25 de junio de 1907 el Senado autoriza por ley a la Municipalidad de Santiago la emisión de bonos para pagar tales expropiaciones. Paralelamente se publican la ley sobre Policía Sanitaria (30/12/1886) y la Ordenanza General de Salubridad (10/1/1887) dentro de un contexto cada vez más marcado por las discusiones sobre la higiene, los reclamos organizados contra el lucro de los propietarios, la rentabilidad de los proyectos sociales y la escasez de residencias higiénicas.

  • 13 En 1890 se levantan las primeras viviendas populares entre las calles Nataniel y Gálvez, al noreste (...)
  • 14 El 21 de noviembre de 1891 el empresario minero y senador Melchor Concha y Toro, instado por su ami (...)

26Estas cuestiones intentan ser respondidas desde una múltiple perspectiva moral, social, económica y urbanística13 a través de toda una variedad de sociedades de ahorro, cooperativas habitaciones y proyectos filantrópicos14. En 1906 se vota una ley que tiene como objetivo principal “mejorar la condición social del pueblo, reformando sus costumbres, robusteciendo los lazos de familia y creando intereses vinculados al orden y a la paz pública”. Esta ley otorga una gran importancia a la administración municipal como agente público en la promoción de viviendas obreras y como garante de determinados servicios de urbanización y de mantenimiento de la higiene que debe ser una de las claves de la educación social de los grupos obreros. Al mismo tiempo se favorece la iniciativa privada, que se supone eficaz para resolver el problema habitacional, mediante exenciones impositivas y la construcción de infraestructuras.

  • 15 Las proposiciones de Larraín Bravo forman una compleja combinación de catastro e informe técnico, t (...)

27Ligado al proceso de modernización urbana, la celebración del Centenario de la independencia impulsa toda una serie de reformas y obras urbanas marcadas por el paradigma modernizador y el discurso higienista (Larraín Bravo, 1909)15. La intervención directa de las instituciones de poder defiende e ilustra los valores de las élites dirigentes. El paradigma modernizador, el estilo arquitectónico y de los parques o el ornato del espacio urbano, apelan a las estrategias de poder. Este hecho presenta una íntima vinculación entre un proceso de embellecimiento urbano y una ideología estética que recibe también el calificativo de “gusto”: “Un siglo de independencia debía poner de manifiesto una ciudad que exhibiera los atributos de una auténtica capital” (Pérez, Rosas, 2002). La financiación de las obras del Centenario materializa el orden simbólico y viceversa. La complejidad y riqueza de este proceso adquiere especial relevancia en la continuación de la modernización de las infraestructuras de conducción y utilización de las aguas así como la construcción de un nuevo sistema de evacuación de aguas servidas y aguas lluvia.

La puesta en práctica del paradigma modernizador: de la racionalidad técnica a los intereses privados

28La interacción entre los proyectos de infraestructura y los poderes públicos, así como entre tecnología y explotación de recursos, nos muestra la acción pública a partir de las dinámicas de la sociedad y del proceso de mercado. Este proceso estructura una nueva cultura profesional de los procesos productivos basada en la racionalización de la mecanización y la recepción del cambio tecnológico en un ambiente de mercados libres de equipos, procesos y mano de obra calificada. A lo largo de la implantación del paradigma de modernización urbana, la interacción entre tecnología, mercados y decisiones públicas generan demandas y decisiones que ligan cambio tecnológico, instituciones, notables, estrategias empresariales y políticas subordinadas en gran parte por las exigencias económicas y la lógica de los negocios.

  • 16 Entre mayo de 1872 y abril de 1873 se conceden 448 permisos de edificación que corresponden en gran (...)

29La estructuración del paradigma de modernización propuesto por Benjamín Vicuña Mackenna se apoya en un equipo técnico encabezado por Ernesto Ansart, y en la formación de comités de trabajo integrados por técnicos, autoridades y miembros de las élites santiagueñas interesados al brillante negocio municipal e inmobiliario que el Plan de Transformación de la ciudad augura16. Durante todo el proceso de transformación urbana, los miembros de las élites chilenas adquieren terrenos en la “ciudad civilizada” atendiendo a la rentabilidad del suelo urbano con el objetivo de construir casas-quintas y palacetes para hacer de ellos su lugar de residencia, de ostentación y de apropiación física y simbólica del espacio urbano “civilizado” de la capital del país.

  • 17 El papel de los ingenieros civiles chilenos en la construcción de obras públicas nos muestra la acc (...)

30El aumento de la complejidad de una ciudad en plena transformación física y social, se repercute en el desarrollo de las estructuras decisionales en las cuales interactúan profesionales17, dirigentes, empresarios y notables santiagueños. Así, a finales del siglo XIX y principios del siglo XX, se desarrollan los trabajos de la Junta de Transformación de Santiago compuesta, entre otros, por Alberto Mackenna Subercaseaux, periodista y activo hombre público, Joaquín Díaz Garcés, escritor, periodista y amigo de Agustín Edwards, Pedro P. Cuevas C., ingeniero y jefe de la Sección Geografía y Minas, Enrique Döll, ingeniero, Josué Smith Solar, arquitecto formado en los Estados Unidos, Emilio Jéquier, arquitecto formado en Francia, y Carlos Carvajal M., ingeniero civil en representación de la Dirección General de Obras Públicas.

  • 18 En la década de 1880 se construye la estación Mercado, la cual sirve de terminal del ramal Yungay-M (...)
  • 19 Tomando en cuenta las modalidades concretas de la mediación podemos remarcar que durante este perio (...)

31Durante la segunda parte del siglo XIX, la introducción del ferrocarril en el espacio urbano18 combinada con la exportación de tecnología desde Europa y los Estados Unidos, constituye un enorme desafío político, técnico y económico que conlleva el aumento paulatino de empresas en gran escala así como la difusión de la mecanización y mantenimiento de los servicios y la producción. Paralelamente se produce una redefinición de la ingeniería desde su antigua función militar hacia una función económica y profesional19.

32Para el gobierno chileno la modernización de Santiago debe aportar importantes beneficios al país presentándolo como un mercado atractivo para las firmas occidentales de obras públicas. En todas las licitaciones de obras públicas propuestas por la municipalidad de Santiago, las empresas competidoras, de su parte, reivindican unas condiciones de competencia equiparables.

Alcantarillado i pavimentacion de Santiago Lei núm. 1,624.- Santiago, a 27 de Noviembre de 1903 Artículo primero. Se autoriza al Presidente de la República, por el término de dos años, para contratar, en licitacion pública, con seis meses de aviso en Chile i en el estranjero, i a precio alzado, i hasta por la suma de quince millones de pesos, oro de dieciocho peniques, o su equivalente en libras esterlinas, la construccion del alcantarillado de Santiago i la pavimentacion de las calles. Las propuestas públicas comprenderán, ademas, la presentacion de planos i nuevos estudios, pudiendo los interesados, si así lo prefiriesen, utilizar los planos i estudios que existen actualmente. ART. 2.° Para el pago de dicha obra, el Presidente de la República podrá optar por uno de estos dos procedimientos: 1.° Conceder, al que la construya, la esplotacion del alcantarillado por un plazo que no exceda de treinta i seis años, garantizando el Estado durante ese tiempo un interes de cinco por ciento al año i una amortizacion acumulativa, también anual, de uno por ciento sobre el capital porque se contratare; 2.° Emitir bonos del Estado que ganen cinco por ciento de interes i uno por ciento de amortizacion acumulativa anuales, que se darán a los contratistas en pago de las obras, estimados a la par.

33Desde las autoridades se quiere asegurar la participación de empresas capaces de demostrar su capacidad técnica y económica, como es el caso de Schneider & Cie. de Le Creusot en la construcción del nuevo edificio de la Estación Central de Ferrocarriles, The Chilean Electric Tramway and Light Co. en la construcción y gestión del tranvía, o Batignolles et Fould en las obras de canalización de agua potable y alcantarillado.

34El gobierno chileno utiliza, en estos casos, un arma de política financiera con el objetivo de abrir los mercados bursátiles europeos a los valores chilenos. Frente a esta estrategia, las empresas occidentales, según sus propias posibilidades, sus relaciones con las esferas de poder, sus redes de amistad e interés que han desarrollado en el seno de las élites chilenas, y en conformidad con el pliego de condiciones, intentan presentar el proyecto más conveniente tanto a nivel técnico como económico.

35El Estado chileno sabe que si ejecuta por sí mismo las obras todos los peligros e incidentes eventuales corren a su cargo, mientras que realizadas por un tercero éste será el único responsable de los riesgos eventuales. Eligiendo la adjudicación, las autoridades chilenas estiman que no pueden invertir los capitales en condiciones tan ventajosas como las sociedades interesadas en los proyectos de modernización de la capital. Estas empresas privadas, por su propia naturaleza, van a gastar menos capitales que el Estado, lo que podría compensar las ventajas del crédito nacional. Esta decisión intenta, al mismo tiempo, minimizar la parte financiera consagrada a las empresas estatales y reducir los gastos de unas arcas municipales que se encuentran en presencia de enormes dificultades si ellas mismas emprender las obras.

Los artículos 2°, 5° y 11 de la ley N° 18.777, publicada en el “Diario Oficial” de 8 de febrero de 1889, disponen la derogación de la presente ley, desde la fecha de publicación del decreto supremo que dicte el Presidente de la República, en virtud del cual, determinará y asignará los derechos, obligaciones y patrimonio inicial que debe constituirse para la formación de las sociedades anónimas abiertas que se denominarán “Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias S.A.”  y “Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso S.A.” o “EMOS S.A.” y “ESVAL S.A.”, respectivamente.

Conclusión

36La puesta en práctica del paradigma modernizador del espacio urbano de Santiago, y las propuestas de financiación de éste, forma parte del discurso republicano-liberal de las élites chilenas. La constitución de las normativas se realiza a través de la representación que estas élites se hacen a propósito de las causas y consecuencias de los déficits higiénicos y de su gusto estético. El hecho de integrar en torno al concepto de higiene y del gusto estético las ideas arquitectónicas y urbanas vigentes en el período, expresa la convicción que determinados aspectos técnicos tienen la capacidad de dar forma a la arquitectura y transformar la ciudad

37Al mismo tiempo, si bien el paradigma modernizador aporta una racionalidad técnica en la transformación urbana de la capital chilena, su puesta en práctica mezcla a su vez criterios tecnológicos, comerciales, políticos y relacionales. La realización del paradigma modernizador urbano se produce gracias a una combinación de lógicas transnacionales, de negocio, tecnología y política que constituye un espacio político-social clave para la estructuración de la economía chilena.

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Notas

1 La utilización del término urbanización se refiere tanto al proceso de crecimiento del porcentaje de la población que vive en las ciudades de más de 10.000 habitantes como al cambio cultural que implica la hegemonía de los valores urbanos con respecto a los de la ruralidad. Valparaíso: 97.000 habitantes en 1875; 173.000 en 1895; 162.447 en 1908 (Cariola y Sunkel, 1991; Poirier, 1909).

2 Residentes extranjeros en Chile según los registros oficiales: 21.982 en 1865; 87.077 en 1885; 134.524 en 1907 (Braun Ll., 2000: 230).

3 El sistema técnico lo entendemos como un conjunto de procedimientos finalizados, codificados en protocolos y materializados en los usos, en los instrumentos y en las substancias.

4 Gravaron el abastecimiento y comercio de sustancias alimenticias en los mercados de abastos y el comercio ambulante (ferias libres) en las plazas y calles de las ciudades.

5 En 1875, la municipalidad de Santiago presenta un presupuesto de 1.816.148 pesos (50,1% del presupuesto municipal nacional).

6 Hasta 1860 los ingresos ordinarios de la municipalidad de Santiago provienen mayoritariamente de los “ramos municipales”. A partir de la década de 1860 se produce un aumento de la “rentas municipales” en detrimento de los “ramos municipales”.

7 En 1880 los intereses y amortizaciones anuales de la deuda alcanzan la cifra de 2.283.941 pesos.

8 Se autorizaba a las municipalidades donde hubiere mataderos a cobrar un impuesto de hasta 45 centavos en Santiago y Valparaíso y de 30 centavos en las demás provincias, por cada cien kilogramos de peso bruto de los animales que en dichos mataderos se beneficiaran para el consumo de sus habitantes: al mismo tiempo, se señalaba que en los poblados del territorio municipal sólo podría venderse carne beneficiada en su matadero y que una ordenanza municipal debía señalar los límites urbanos de cada poblado donde tendría validez la contribución.

9 Los reñideros de gallos fueron suprimidos en 1876, las fondas y “chinganas” fueron controladas y reducidas dentro de las ciudades; de igual manera varios carnavales y juegos colonia les comenzaron a desaparecer.

10 Con excepción de los depósitos a plazo que se hagan en los bancos o en otras instituciones, i de los bonos adquiridos con fondos correspondientes a las imposiciones ordinarias, hechas en las cajas de ahorros declaradas de beneficencia por el Presidente de la República. El impuesto sobre haberes muebles e inmuebles no podía exceder de un tres por mil.

11 El gobierno adopta diversas disposiciones transitorias que establecían que “dentro de los seis siguientes meses de la promulgación de la ley (1891), las municipalidades debían proceder a enajenar en pública subasta los bienes raíces de su propiedad que no estuvieran destinados a un servicio público, para con estos valores cancelar sus deudas; en caso que existieran saldos, el Presidente de la República procedería a su cancelación emitiendo bonos de la deuda interna con un 6% de interés anual y 2% de amortización acumulativa”. En la práctica, el gobierno se hizo cargo de la deuda de la municipalidad de Santiago que se cifra en 3.413.888,85 pesos.

12 Entre los años 1872-1873, la epidemia de viruela afecta a 7.000 personas de las cuales mueren alrededor del 60%. En 1876, la viruela causa la muerte de 5.170 personas, lo que representa casi el 4% de la población santiagueña. En los años 1880 se producen epidemias de viruela, de tifus (1868) y de cólera (1886).

13 En 1890 se levantan las primeras viviendas populares entre las calles Nataniel y Gálvez, al noreste de Santiago, formando un conjunto de siete casas de dos plantas ubicadas en el área central de la capital diseñado por el arquitecto francés Emilio Doyére.

14 El 21 de noviembre de 1891 el empresario minero y senador Melchor Concha y Toro, instado por su amigo personal Mariano Casanova, Arzobispo de Santiago, funda la Sociedad de Beneficencia León XIII. Manuel José Irarrázaval, gran amigo de Melchor Concha y Toro, hace un cuantioso aporte financiero a la fundación en su testamento fechado el 19 de noviembre de 1895 y Eduardo Marín lega, a principios siglo XX, una cantidad de 10.000 pesos a la fundación. La fundación de Melchor Concha y Toro compra entre el 3 de abril y el 16 de junio de 1893 los terrenos donde en septiembre de 1894 se inaugurarán nuevas viviendas populares.

15 Las proposiciones de Larraín Bravo forman una compleja combinación de catastro e informe técnico, texto educativo, recopilación de casos y manual práctico, que muestra la importancia de la idea de una ciudad higiénica y saludable en las transformaciones urbanas del Centenario.

16 Entre mayo de 1872 y abril de 1873 se conceden 448 permisos de edificación que corresponden en gran parte a la construcción de residencias particulares de miembros de las élites. Al mismo tiempo el valor de estos terrenos aumenta rápidamente. Por ejemplo, la quinta de los hermanos Manuel y Antonia Rojas, situada frente a la Alameda y vendida a Manuel Montt en 1856 en 22.000 pesos, es transferida en 1862 por 50.000 pesos a Enrique Meiggs quien se reserva para sí una manzana completa frente a la Alameda y vende el resto de la propiedad. De la venta de 19 lotes de este terreno, el empresario ferroviario obtiene, en 1873, la suma de 136.502 pesos.

17 El papel de los ingenieros civiles chilenos en la construcción de obras públicas nos muestra la acción y la influencia en las decisiones y en el desarrollo del aparato de administración pública (Silva, 1996).

18 En la década de 1880 se construye la estación Mercado, la cual sirve de terminal del ramal Yungay-Mercado Central. Entre 1895 y 1900 se alza el nuevo edificio de la Estación Central de Ferrocarriles. En 1905 comienzan las obras de edificación de dos nuevas estaciones ferroviarias: la Estación Pirque o Providencia, terminada en 1912, y la Estación Mapocho, realizada por Emilio Jecquier e inaugurada en 1913.

19 Tomando en cuenta las modalidades concretas de la mediación podemos remarcar que durante este periodo la ingeniería recluta sus estudiantes entre los miembros de la elite chilena que se forman en la Universidad de Chile y se perfeccionan en Europa y los Estados Unidos (Greve, 1944: Vol. III, 142; Vol. IV, 300-302). Podemos citar los casos de los ingenieros civiles Justiniano Sotomayor, Victorino Aurelio Lastarria, Domingo Víctor Santamaría, Manuel H. Concha, Pedro P. Cuevas C., Carlos Carvajal M. o Valentín Martínez.

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Para citar este artículo

Referencia electrónica

Enrique Fernández Domingo, « La transformación urbana de Santiago de Chile: finanzas, obras públicas y discurso político (1870-1910) », Amérique Latine Histoire et Mémoire. Les Cahiers ALHIM [En línea], 28 | 2014, Publicado el 18 enero 2015, consultado el 25 julio 2017. URL : http://alhim.revues.org/5091

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Autor

Enrique Fernández Domingo

Maître de conférences-HDR au département d’études hispaniques et hispano-américaines de l’Université Paris 8, ses travaux portent sur la construction de l’état nation dans les pays du cône sud-américain. Email: enrique.fernandez@yahoo.fr.

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